José Esteve Pardo, Derecho del medio ambiente, 5ª edición, Marcial Pons, Madrid, 2022, 279 páginas.

I

En esta nueva edición del libro su autor, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona actualiza las ediciones anteriores, dedicando dos nuevos capítulos a la denominada economía descarbonizada y circular, consecuencia de la promulgación de las leyes 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, y la ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y Suelos contaminados para una Economía Circular. Leyes que se sitúan en un nuevo nivel de acción política y administrativa en torno al medio ambiente: el de incidir en la actividad económica y productiva para minimizar el impacto ambiental negativo que esa misma actividad genera. Dichas leyes presentan aspectos positivos, aunque pueden pecar de un cierto exceso de confianza, al fiar a un muy largo plazo (2050) la neutralidad de la actividad económica en el medio ambiente. No ha pasado un año cuando la guerra de Ucrania ha trastocado abruptamente los planes. Y, como botón de muestra -señala nuestro autor- la decisión de la República Federal Alemana, con los Verdes en el Gobierno, muy dependiente del gas de Rusia, de reabrir sus centrales de carbón en la cuenca del Rhur. Sin salir de España, puede añadirse, una central térmica en proceso de desmantelamiento – As Pontes, Coruña- ha vuelto a quemar carbón para asegurar el abastecimiento a la red eléctrica.

El profesor Esteve Pardo mantiene en todo momento orientado al lector, con un claro afán didáctico y una prosa sobria y sencilla que va normalmente de lo general a lo particular, distinguiendo tres grandes líneas de actuación del derecho del medio ambiente: una que se proyecta sobre la naturaleza y sus elementos recursos naturales con objetivo conservacionista. Otra que se proyecta sobre los sectores y modalidades de contaminación tales como la contaminación atmosférica, de aguas, acústica, lumínica, de suelos, climática etc. cuyo objetivo es el control y reducción de los niveles de contaminación. Y una tercera línea más reciente, que no tiene ya como objetivo la intervención en el sistema económico sino la aludida transformación en una economía de descarbonizada y circular. Y nos ilustra con múltiples ejemplos el modo realista de acercarse en estas 21 lecciones a los problemas del medio ambiente en todos los sectores que estudia.

II

El libro está dividido en dos grandes partes. En la primera estudia las fórmulas jurídicas e instrumentos del derecho ambiental, donde trata de las fórmulas de intervención administrativa, haciendo un repaso de los antecedentes de dichas fórmulas -como las relaciones de vecindad y su regulación civil, o las licencias de actividades clasificadas- hasta llegar a la adaptación del contenido de las licencias a la mejor tecnología disponible. En los capítulos II al XI se explican aspectos tan relevantes como el del control ambiental, las sanciones administrativas por infracción del derecho medioambiental, la intervención administrativa ante la incertidumbre científica y el principio de precaución; la evaluación ambiental, la tributación ambiental, y las vías de intervención judicial como la contencioso-administrativa y la penal. No pasan inadvertidas en esta primera parte las fórmulas de autorregulación que el autor conoce bien por sus estudios específicos en esta materia, así como los sistemas de gestión ambiental y ecoauditorías.

En la segunda parte (capítulos XII a XXI) aparecen los sectores objetos de regulación y atención por el derecho medioambiental, tales como los montes y recursos forestales, los espacios naturales protegidos, flora y fauna silvestres, protección de aguas, costas, medio marino y humedales; la lucha contra la contaminación en sus variadas formas: atmosférica el ruido lumínica, electromagnética (antenas de base de telefonía móvil), las aguas; y, por último, dentro de esta parte segunda, la más especializada y ya aludida acción político-administrativa sobre la economía descarbonizada y circular.

III

El libro presta especial atención a los componentes del riesgo y los componentes tecnológicos, aspectos que el profesor Esteve Pardo ha estudiado en publicaciones anteriores, y que tienen una incidencia relevante en este sector del medio ambiente. La relación entre lo jurídico y lo técnico en materia de autorizaciones con objeto ambiental es un tema de la mayor trascendencia en la medida que afecta a la propia seguridad jurídica y viabilidad de entidades que operan de tiempo atrás, y a las que no les resultaría posible sin una amenaza de extinción, o de un coste muy alto, la incorporación de las nuevas tecnologías. Por lo que el autor propone una valoración ponderativa, basada en el análisis coste-beneficio, y una acción de fomento mediante ayudas o subvenciones para la adaptación y reconversión tecnológica de las instalaciones.

En los temas tratados se observa en efecto una visión ponderada, elogiando los aspectos positivos y alertando sobre los negativos, a veces con no reprimida firmeza como cuando señala, a propósito de la economía circular, las obligaciones para empresas alimentarias de producción primaria y distribución y restauración colectiva, como la de donación de alimentos para el consumo humano, y ninguna obligación para las Administraciones Públicas; o la obligación impuesta a los establecimientos de hostelería y restauración de ofrecer a los clientes y consumidores la posibilidad de consumo de agua no envasada de manera gratuita, mientras que en espacios públicos de gran concentración humana, como las estaciones de ferrocarril, no hay un vulgar grifo.

El profesor Esteve no describe simplemente el derecho ambiental, sino que entra en el fondo de las cuestiones reales y conflictivas que este plantea en su definición y aplicación, con opiniones equilibradas y sirviéndose de ejemplos concretos. En general destaca los aspectos positivos y los negativos de la normativa ambiental, las peculiaridades de cada uno de los recursos naturales, sus fórmulas de protección, sus conceptos propios, el planteamiento peculiar de cada recurso, los puntos claves de cada uno de ellos donde se puede mejorar y consolidar.

Son muchos los aspectos que se tratan en este libro lo que ha supuesto un notable esfuerzo de síntesis para condensar el derecho ambiental en 279 páginas, al tiempo que introduce al lector interesado en esta disciplina tan compleja y técnica, haciéndole más fácil lo que es objetivamente extenso y diverso. En él nos apercibimos de las reglas particulares que disciplinan cada tema, cada recurso natural, pues junto con las fórmulas generales -como las licencias o las evaluaciones de impacto-, se encuentran las reglas y conceptos de cada recurso: el “caudal ecológico” para el recurso hidrológico, el “catálogo de montes” para los recursos forestales, los instrumentos de protección de los espacios naturales como los “parques nacionales” o los parajes de interés local, etc. los “vertidos” para las aguas, los “niveles de emisión e inmisión” para la atmosfera, etc. Todo ello contribuye en dar al lector una visión inicial bastante completa del fenómeno ambiental, el cual puede ampliar su conocimiento consultando la selecta bibliografía que acompaña cada capítulo.

IV

Podemos señalar algunos de los aspectos variados que llaman la atención al leer el libro. Así los que mencionamos en los párrafos siguientes.

— La presunción legal de que los daños ambientales proceden de la instalación próxima cuyos titulares -y no las víctimas- cargan con la prueba de acreditar lo contrario. Carga que se puede enervar con la sujeción a fórmulas voluntarias de autorregulación, como a sistemas de gestión ambiental y ecoauditoría.

— La gran extensión que han adquirido los espacios naturales protegidos-en alguna comunidad autónoma la tercera parte de su territorio-, lo que puede diluir su operatividad.

— El amplio concepto de monte que se mantiene, donde tienen cabida desde masas forestales del máximo valor ecológico hasta terrenos desprovisto de toda vegetación, pasando por cultivos abandonados o pistas forestales, por lo que, a juicio del autor, convendría establecer alguna diferencia atendiendo precisamente a la relevancia ecológica que tienen estos recursos naturales, y aplicarles entonces diferentes grados de protección.

— También es reseñable la relevancia que el autor otorga al papel de las administraciones locales, indebidamente absorbido por las administraciones autonómicas en lo relativo a la protección de los recursos naturales. Subyace la idea de que solo ellas podrían prestar una protección eficaz, equívoco que, dice Esteve Pardo, debe deshacerse de inmediato pues las administraciones locales están llamadas a tener un destacado protagonismo desde su tradicional vinculación con la ordenación territorial. Por ello considera que la ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad olvida a los municipios y se adentra en los territorios de la inconstitucionalidad pues podríamos encontrarnos, enfatiza el autor, en un ejercicio de dogmatismo ecológico plasmado en el dibujo sobre un mapa en la mesa de un director general rodeado de sus expertos.

— Es también notable el principio de precaución y sus límites, que nos muestra cómo una instalación que ha superado con holgura todos los controles podría ser objeto de medidas gravosas y drásticas como el cierre de la instalación, retirada del producto, etcétera, si se acredita un estado de incertidumbre y riesgo grave para el medio ambiente. De cómo el principio “quien contamina paga” resulta muy poco operativo jurídicamente. Se trata -nos dice el autor del libro- más de un eslogan que de un principio con textura y funcionalidad jurídica. Un eslogan que tiene un reverso negativo “quien paga contamina”, habilitándose así una actividad contaminante con la única condición del pago.

— En materia de información ambiental resulta interesante la idea según la cual son las propias empresas eventualmente contaminantes las más interesadas en someterse a fórmulas de autorregulación, para conocer su estatus como posible agente contaminador y suministrar voluntariamente información ambiental y desarrollar una actividad transparente.

— Las peculiaridades y problemáticas de la responsabilidad por daños ambientales tienen su espacio en el libro. A este respecto trata acerca de las dificultades de la relación de causalidad, o la distinción entre daños ambientales y patrimoniales (páginas 109 a 110), siempre con ejemplos concretos, y de cómo, por ejemplo, por la vía de la responsabilidad civil, podría resarcirse un daño patrimonial pero no un daño ambiental.

— Respecto de la contaminación del ruido el libro se hace eco de planteamientos innovadores como el de la protección frente al “ruido ambiental”, consistente en la acumulación de los diversos tipos de ruidos en un entorno o ambiente determinado como una realidad diferente de la que constituyen los ruidos de alguna forma aislados y adscritos a fuentes de emisión determinadas.

En fin, muy interesante el breve capítulo de la acción del derecho contra la contaminación en sus diversas manifestaciones, donde se pone el acento, de una parte, en los focos de la contaminación, a veces de gran entidad, como las grandes explotaciones agropecuarias. Y, por otra parte, en el marcado componente tecnológico de la contaminación, esto es en la tecnología que la sociedad ha desarrollado para explotar los recursos de la naturaleza y dominarla. Curiosamente la reducción de la contaminación depende también de la tecnología pues es el propio desarrollo tecnológico el que debe reorientarse para reducir esa contaminación.

V

Muy interesante igualmente la apreciación sobre la dinámica de la sociedad de riesgo que también tiene un algo de circular (tal vez de círculo vicioso en este caso), pues un riesgo conduce a otro: los riesgos que generan las aguas residuales, nos dice Esteve Pardo, son combatidos con otra tecnología, la de la depuración, que a su vez genera sus propios riesgos en forma de desechos semisólidos con concentración de contaminantes; y, ante este nuevo riesgo, el derecho queda en principio sin respuesta, pero si desde el ordenamiento jurídico se articulase una respuesta al tratamiento y destino de estos lodos o de los más contaminantes o peligrosos como pudiera ser su incineración de inmediato, nos encontraríamos con los riesgos derivados del proceso de combustión y la posible contaminación atmosférica así como con los residuos sólidos aún más concentrados resultantes de la incineración. O sea que la conjuración total o parcial de un riesgo genera nuevos riesgos.

A veces el libro desmonta con rigor mitos como aquel que tiende a subjetivizar los recursos y elementos. Sin embargo, esos elementos no pueden en ningún caso expresar sus exigencias ecológicas. Nos dice expresivamente: “ningún curso de agua nos dirá cuál es su caudal ecológico, ningún oso nos dirá cuales su hábitat o zona de campeo ni los bosques hablarán para decirnos cuales de sus especies arbóreas tienen la condición de autóctonas, son los seres humanos quienes sobre la base de un conocimiento científico o experto en la materia interpretarán y propondrán para fijar su regulación los requerimientos ecológicos de los diferentes recursos”. O el equívoco del progreso de las desamortizaciones decimonónicas. Nada más lejos de la realidad: “El vasto proceso desamortizador rompió el equilibrio social y ecológico del país en beneficio de una burguesía poco formada y de cortas miras que tampoco hicieron de sus adquisiciones un factor dinamizador”.

Por lo expuesto el libro no es una descripción aséptica y fría de las reglas del medio ambiente sino un examen vivo y vibrante, con muchas conexiones con la realidad, de tal manera que, con frecuencia, a propósito del estudio de los diversos temas se plantean cuestiones de actualidad, así por ejemplo, respecto a la significación de las autorizaciones administrativas se ha venido planteando la relativa a si queda a cubierto de responsabilidad penal la conducta de quien ateniéndose a las concretas prescripciones de una autorización otorgada por la Administración realizó alguna de las acciones contempladas en el tipo de delito con vulneración de la normativa vigente.

En fin, son muchos y diversos los temas que se abordan en este libro cuya lectura no puede sino recomendarse para quien quiera ponerse al día en los conocimientos jurídico-ambientales.