Bancos de libros de acceso gratuito y derechos de propiedad intelectual
STS 15/10/2024, Recurso: 746/2022
Ponente, Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez

ANTECEDENTES DE HECHO:
PRIMERO.- ACTOS RECURRIDOS

La representación procesal de la Asociación Nacional de Editores de Libros de Texto y Material de Enseñanza (en adelante, ANELE) interpuso el recurso contencioso-administrativo 290/2018 ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid contra:

1º La resolución de 16 de marzo de 2018 del Director General de Becas y Ayudas al Estudio por la que se dictan Instrucciones para la aplicación en el curso 2018-2019 del procedimiento de gestión del programa de préstamo de libros de texto y material didáctico en centros docentes sostenidos con fondos públicos.

2º La Orden 1426/2018, de 18 de abril, de la Consejería de Educación e Investigación, por la que se modifica la Orden 9726/2012, de 24 de agosto, por la que se establece el procedimiento de gestión del programa de préstamo de libros de texto y material didáctico en centros docentes sostenido con fondos públicos.

3º El Decreto 168/2018, de 11 de diciembre, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el reglamento del Programa «Accede», sistema de préstamo de libros de texto y el material curricular de la Comunidad de Madrid.

SEGUNDO.- ESTIMACIÓN PARCIAL SENTENCIA SALA DE INSTANCIA

Dicho recurso fue parcialmente estimado por la sentencia 1331/2021, de 24 de noviembre, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

«1º Que, desestimando las casusas de inadmisibilidad opuestas por la Abogacía de la Comunidad de Madrid, debemos estimar parcialmente el recurso PO 290/2019 interpuesto por la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de enseñanza, representada por el Procurador don Manuel Sanchez-Puelles González Carvajal, contra:
(…)

«2º Se declara nulo el art. 3.2 y el art. 4 del Decreto 168/2018, de 11 de diciembre , en cuanto contemplan y regulan la figura del «libro de texto de elaboración propia». Se anulan el art. 2.1 de las Instrucciones y el art. 3 de la Orden en cuanto se refieren a la «Educación infantil».

«3º Se desestima el recurso interpuesto en todos los demás extremos.»

«4º Sin hacer expresa imposición de costas.»

(…)

CUARTO.- CUESTIÓN DE INTERÉS CASACIONAL

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados ANELE como recurrente y la Comunidad de Madrid como recurrida, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 28 de febrero de 2024, lo siguiente:

«1º) Admitir el recurso de casación núm. 746/2022 preparado por la representación procesal de la Asociación Nacional de Editores de Libros y Materiales de Enseñanza contra la sentencia núm. 1331/2021, de 24 de noviembre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el procedimiento ordinario núm. 290/2018 .»

«2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en la determinación de si la excepción o límite previsto en el artículo 37.2 del texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, que establece que los préstamos realizados por bibliotecas de instituciones docentes o educativas no precisan autorización de los titulares de derechos de propiedad intelectual, que quedan eximidas de la obligación de remuneración, resulta aplicable a los denominados «bancos de libros» creados por los colegios públicos y concertados para gestionar un sistema de gratuidad de libros de texto.»

«3.º) Identificar como norma jurídica que, en principio, habrá de ser objeto de interpretación la contenida en el artículo 37.2 del texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.»

FUNDAMENTOS DE DERECHO:

(…)

QUINTO.- JUICIO DE LA SALA.

1. El auto de admisión identifica como precepto objeto de interpretación el artículo 37.2 de la LPI cuyo apartado 2, párrafo cuarto, prevé, en cuanto a la obligación de remuneración a los autores, que están exentas las «bibliotecas de las instituciones docentes integradas en el sistema educativo español«. La cuestión de interés casacional se centra en determinar si la referencia a «bibliotecas» escolares puede extenderse a los llamados «bancos de libros».

2. Para ese juicio partimos de que la LPI trae su causa de la Directiva 2006/115/CE, según la cual, los Estados deben reconocer el derecho a autorizar o permitir el préstamo de originales y copias protegidas por el derecho de autor (artículo 1.1), y se les apodera para establecer excepciones a ese derecho exclusivo en los préstamos públicos, si bien los autores deben percibir la remuneración. A esta regla general se añade una excepción cuya concreción deja a los Estados: podrán eximir de remuneración a «determinadas categorías de establecimientos» y esta excepción es la regulada por el artículo 37.2 de la LPI para referirla a las «bibliotecas» escolares.

3. A estos efectos, de la jurisprudencia del TJUE citada por ambas partes (cfr. supra Fundamentos de Derecho Tercero.8 y Cuarto.5), se deducen las siguientes reglas interpretativas que resumimos:

1º Que la Directiva se refiera a «determinadas categorías de establecimientos» evidencia que ha querido eximir del pago de la remuneración sólo a «determinadas» categorías. Esa determinación otorga a los Estados un margen de apreciación para elegir los establecimientos a los cuales la exención será más propicia para favorecer el acceso a las obras del pensamiento, si bien respetando los derechos fundamentales y, en particular, el derecho a no ser discriminado.

2º Por tanto, la exención de casi todas, o incluso a todas, las categorías de establecimientos que efectúan préstamos de la obligación de remuneración sería contraría al objetivo principal de la Directiva.

3º Si por sus circunstancias un Estado no puede concretar criterios que permitan efectuar una distinción válida entre varias categorías de establecimientos, la regla general es imponer a todos los establecimientos la obligación de pagar la remuneración.

4º Las disposiciones de una directiva que constituyan una excepción a un principio general, establecido por la misma directiva, deben interpretarse restrictivamente y la expresión «determinadas categorías de establecimientos» debe entenderse en el sentido de que se refiere a un concepto de carácter cuantitativo, esto es, sólo limitado a un número de categorías de establecimientos potencialmente obligados a pagar una remuneración. Además, la interpretación que se haga no puede ser «extensiva y generosa» en perjuicio de los derechos exclusivos de los autores.

4. Completamos lo expuesto con la regla interpretativa que recoge el artículo 40 bis de la LPI, que prevé que este artículo 37.2 -como los restantes del capítulo- » no podrán interpretarse de manera tal que permitan su aplicación de forma que causen un perjuicio injustificado a los intereses legítimos del autor o que vayan en detrimento de la explotación normal de las obras a que se refieran«.

5. Conviene apuntar que ANELE ha promovido sin éxito otros recursos de casación, todos desestimados por esta Sala y Sección: nos referimos a la sentencia de 2 de junio de 2010 (casación 3851/2008), a las sentencias de 15 y 17 de junio de 2011 ( casaciones 5965/2009 y 3521/2010), y a la de 24 de abril de 2012 (casación 1280/2011). A los efectos del artículo 37.2 de la LPI, en ellas se razona que hay que estar a la idea de préstamo de libros de texto cuya función es la formación individual del alumnado.

6. Ahora, para inaplicar la excepción litigiosa, pretende estar a los conceptos de «biblioteca» y «banco de libros», apelando a la forma de organizarse y a la respectiva función dentro de un centro educativo, que es al que hay que referir el concepto de establecimiento o institución docente según la Directiva 2006/115/CE. Pues bien, lo relevante -e insoslayable- es centrarnos en la función común de bibliotecas y «bancos de libros» ubicados en centros educativos, esto es, en establecimientos o instituciones para cuya función docente cuentan con depósitos de libros que se ceden gratuitamente y a título de préstamo al alumnado, función docente que es la que justifica la exención litigiosa.

7. Partiendo de este elemento común, medular y central, la diferencia está ya en la finalidad del préstamo que puede ser de libros de texto de materias curriculares, como ayuda a las familias, o el préstamo como ayuda al alumnado para acceder gratuitamente a determinada obra, ampliar conocimientos, documentarse para trabajos, etc. Ambas funciones son de préstamo gratuito de libros propiedad de la Administración educativa, y sus respectivos fines confluyen en la finalidad docente común, propia de los colegios y que, repetimos, da sentido a la exención.

8. Ciertamente la LPI se refiere a un tipo de estancia -la biblioteca-, ahora bien, es un texto de 1996, momento en el que no contemplaba este sistema de gratuidad para el acceso a los libros de texto. Y, en fin, la interpretación que ahora hacemos no es extensiva o generosa, ni sobrepasa los límites del artículo 40 bis de la LPI, pues al margen de un debate sobre la configuración física de esas estancias, insistimos en nuestra jurisprudencia ya citada. Por tanto, a lo que hay que estar es a la finalidad de la excepción del artículo 37.2 de la LPI, y conforme a ella el préstamo gratuito al alumnado de libros, de texto o no, propiedad de la Administración docente o del centro, busca facilitar a ese alumnado el acceso a los libros, objetivo coherente con la función escolar o docente de ese determinado establecimiento o institución que da sentido a la excepción.

9. Por otra parte, basta estar a la normativa impugnada en la instancia para deducir que los «bancos de libros» no son una suerte de acumulación o almacén de libros: la normativa impugnada regula su organización, dirección y la responsabilidad de quienes asumen la gestión. Y a esto añádase que de la Ley autonómica 7/2017 se deduce que la finalidad del sistema no se constriñe a un préstamo para abaratar costes a las familias: de su artículo 2.3 se deducen unos fines coherentes con la función docente de los centros educativos. De ellos nos fijamos en el fomento en el alumnado de actitudes de respeto, compromiso, solidaridad y corresponsabilidad, o el reconocimiento del papel activo del alumnado en su propio proceso de aprendizaje y contribución en la creación de entornos de aprendizaje más eficaces.

SEXTO.- RESOLUCIÓN DE LAS PRETENSIONES.

1. Con base en lo expuesto en el anterior Fundamento de Derecho, y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, declaramos que la excepción o límite previsto en el artículo 37.2 de la LPI es aplicable a los denominados «bancos de libros» creados por los colegios sostenidos con fondos públicos para préstamo de libros de texto.

2. Se desestima, por tanto, el recurso de casación y se confirma la sentencia impugnada. Ahora bien, no está de más hacer una precisión que es de índole procesal, y es que en la instancia se atacaron varias instrucciones más dos disposiciones reglamentarias sin que se nos alegue precepto concreto o criterio que, según ANELE, viole el artículo 37.2 de la LPI. En su lugar, impugna el sistema en su conjunto, lo que cabe pretender si se ha infringido el procedimiento de elaboración o bien -por razones sustantivas- si se cuestiona constitucionalmente la finalidad de la Ley madrileña 7/2017 que sirve de cobertura. Esa duda sí se planteó en la demanda, pero la sugirió ANELE por razones ajenas a lo litigioso (razones competenciales o por infracción del artículo 139 de la Constitución), es más, ni siquiera respecto de una eventual infracción del artículo 20.1.b) en relación con el artículo 33 de la Constitución.

3. Como decimos, no hay en ese conjunto normativo infralegal precepto alguno o expreso del que se deduzca la infracción del artículo 37.2 de la LPI, es más, ANELE ni siquiera intenta identificarlo, de ahí que en casación su pretensión sea indeterminada: que se » anule, en consecuencia, el sistema de gratuidad y préstamo desarrollado en la Comunidad de Madrid por el Decreto 618/2018″, pretensión genérica que ya planteó en la instancia en sus dos demandas. En fin, tal vez la recurrente debería haber indagado en las previsiones deducibles de la LPI para obtener, ya sea la tutela jurisdiccional o arbitral, o acudir a medios negociales o de pacto para cohonestar los intereses en conflicto.