STS 21 de noviembre de 2022, recurso nº 6426/2021
Ponente: José Luis Requero Ibáñez

“SEGUNDO.- CUESTIÓN DE INTERÉS CASACIONAL Y ALEGATOS DE LAS PARTES.

1. Tal y como se ha expuesto en el Antecedente de Hecho Quinto, la cuestión sobre la que debemos pronunciarnos se ciñe a determinar si el Claustro Universitario de las universidades públicas, dentro del derecho de autonomía universitaria (artículo 27.10 de la Constitución), puede pronunciarse sobre cualquier materia de interés general, y, en su caso, si la toma de posición en cuestiones sociales, vulnera el derecho a la libertad ideológica y de expresión de la colectividad de la institución que representa, cuando existe oposición de alguno de sus miembros.
(…)

TERCERO.- JUICIO DE LA SALA.

1. No es cuestión litigiosa que una Universidad pública, como Administración institucional, no es sujeto activo sino pasivo de las libertades ideológica y de expresión. Lo litigioso se centra en si, desde la autonomía universitaria, puede debatir asuntos de relevancia social o política y si, por adoptar acuerdos o resoluciones sobre esas materias, vulnera los derechos y libertades de sus miembros, en particular su libertad ideológica, de expresión y el derecho a la educación.

2. Las partes y las sentencias hacen referencia a diversos precedentes de esta Sala, en concreto a la sentencia 920/2019, de 26 de junio (recurso de casación 5075/2017), con la que se inició una jurisprudencia a propósito de Manifiestos de análoga significación política al ahora litigioso emitidos por algunos ayuntamientos. Tales casos son ajenos al de autos, pero cabe deducir una idea elemental: el sometimiento de los poderes públicos al principio de legalidad, bajo la forma de vinculación positiva, esto es, que una Administración sólo puede hacer lo que le permita la norma que le dé cobertura, atribuyéndole concretas potestades -que determinan su abanico de competencias- para la consecución de los fines que les son propios. Esto no es otra cosa sino el sometimiento al principio de legalidad.

3. Más próximo al caso -y ya con relevancia constitucional- es el resuelto por la sentencia 922/2019 ya citada. Allí fue un colegio de abogados el que acordó suscribir el llamado Pacto Nacional por el Derecho a Decidir y apoyar a la Comisión de Estudio del Parlamento de Cataluña sobre el Derecho a Decidir. Unos colegiados impugnaron esa decisión porque, entre otros derechos que no son del caso, entendieron que infringía su libertad ideológica y de expresión como colegiados, al pertenecer a una corporación que se conforma con sus miembros. Desestimada la demanda en primera instancia, en apelación se estimó su recurso.

4. Esta Sala confirmó en casación esa sentencia y recordamos cuál es la naturaleza, fines y funciones de la Administración corporativa y, en especial, de un colegio profesional y declaramos que, en efecto, se vulneraron las libertades ideológica y de expresión y el derecho de asociación en su vertiente negativa delos demandantes. Razonamos que lo atinente al llamado «derecho a decidir» no afectaba a los intereses profesionales de los integrantes de ese colegio y sostuvimos lo siguiente

«el acuerdo colegial supuso una actuación injustificada desde el punto de vista de sus fines corporativos y contraria a los derechos de sus colegiados disconformes con ella en la medida en que tal adhesión identificó y comprometió a la corporación -su personalidad e imagen son únicas, al igual que es único el Ilustre Colegio recurrente– con una opción política de parte sin que cupiera a los disconformes la posibilidad de abandonarla.»

5. También añadimos un razonamiento útil para el caso presente:

«Una corporación de Derecho Público, representativa de una profesión y a la que es obligatorio afiliarse para ejercerla, no puede abandonar la posición de neutralidad que le es propia en ese campo para asumir posiciones ideológicas y políticas de parte, desconectadas, además, de los intereses profesionales a los que debe servir. En efecto, no ha justificado el Ilustre Colegio recurrente que la adhesión al Pacto Nacional por el Derecho a Decidir forme parte de las funciones que se le encomiendan por la Ley para preservar los intereses específicos de los abogados barceloneses ni ha contradicho el carácter parcial y divisivo de esa iniciativa política.

«En definitiva, el respeto a la propia institución colegial tal como la configuran la Constitución y la Ley, el respeto a la profesión a la que sirve y a los derechos de sus colegiados, debió llevar al Ilustre Colegio de Abogados de Barcelona a no comprometerse como lo hizo.»

6. Lo litigioso se plantea ahora en el ámbito de las universidades públicas y al respecto nos hemos pronunciado en la sentencia 464/2021, antes citada. Las circunstancias de ese otro litigio son distintas, pero en lo sustantivo coinciden y fijamos una doctrina que no es ajena a este caso. En concreto se ventilaba la conformidad a Derecho de un acuerdo del Claustro de la Universidad Pompeu Fabra respecto de otro manifiesto; lo específico de ese otro caso fue que se estaba en periodo electoral y lo impugnado ante esta Sala fue un acuerdo de la Junta Electoral Central.

7. En esa sentencia partimos de la naturaleza y fines del Claustro universitario conforme a los estatutos de la Universidad demandante, normativa que declara al Claustro como «el máximo órgano de representación de la comunidad universitaria» y tras invocar el artículo 27.10 de la Constitución -que garantiza la autonomía universitaria- en relación con el artículo 2 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (en adelante, LOU) declaramos que un acuerdo como el que se impugnaba «no encuentra cobertura en la autonomía universitaria» y que al aprobarlo en período electoral el Claustro se apartó de la objetividad que debe presidir su actuación.

8. Pues bien, fuera de las circunstancias contempladas en las sentencias 922/2019 y 464/2021, el meollo de sus razonamientos es aplicable a la cuestión de interés casacional que se nos plantea y esto por lo siguiente:

1º El Claustro Universitario es un órgano de gobierno configurado en el artículo 16.1 de la LOU como «… máximo órgano de representación de la comunidad universitaria [que] Estará formado por el Rector, que lo presidirá…y un máximo de 300 miembros…» y que como todo órgano de gobierno de una Administración, no puede ejercer más funciones -vinculación positiva- que las atribuidas por una norma, en concreto la LOU le atribuye las funciones de «elaboración de los estatutos, la elección del Rector, en su caso, y las demás funciones que le atribuye esta Ley».

2º Esas funciones son, según el artículo 2.1 párrafo tercero de la LOU, las propias de su «objeto social exclusivo» que es » la educación superior mediante la realización de las funciones a las que se refiere el apartado 2 del artículo 1″. Para tal fin las universidades tienen reconocida la autonomía universitaria que el artículo 27.10 de la Constitución reconoce como derecho fundamental y que además -es lo que ahora interesa- constituye una garantía constitucional que el legislador ha concretado atribuyendo a la Universidad un haz de competencias relacionadas en el artículo 2.2 de la LOU que hacen recognoscible tal autonomía y le permiten gestionar los intereses que le son propios.

3º Ciertamente la neutralidad u objetividad sobre la que se pronunció la sentencia 464/2021 es la exigible a las Administraciones Públicas en un proceso electoral respecto de los planteamientos e intereses de las candidaturas en liza; ahora bien, fuera de esas circunstancias electorales, la Universidad como Administración Pública que es -en su caso, institucional-, está sujeta al principio de neutralidad predicable de toda Administración y que consiste en que su vocación no es otra que servir con objetividad a los intereses generales( artículo 103.1 de la Constitución), que se satisface desde la lealtad a sus fines y en el recto ejercicio de las competencias y potestades que tiene atribuidas.

4º De esta manera si al ejercer sus funciones de gobierno el Claustro Universitario adopta acuerdos sobre cuestiones ajenas a los fines y funciones de la Universidad y a los intereses de la comunidad que la integra, se podrá plantear una eventual desviación de poder. Ahora bien, esa extralimitación del contenido propio de la autonomía universitaria vulnerará, además, el principio de objetividad o neutralidad que cabe esperar de toda Administración si es que el Claustro Universitario adopta acuerdos de significación ideológica o política y en cuestiones que dividen a la ciudadanía.

5º Pues bien, una extralimitación de tal naturaleza, aparte de no tener cobertura en el contenido de la autonomía universitaria y de infringir el principio de neutralidad, percute en los derechos y libertades fundamentales de terceros al identificar a toda a la comunidad universitaria con un postulado político o ideológico. El efecto es que se vulnera la libertad ideológica de los integrantes de esa comunidad universitaria y no sólo de los miembros del Claustro Universitario, lo que afectaría, por ejemplo, a la libertad de cátedra, a la educación universitaria que esperan recibir los estudiantes en coherencia con los fines de la Universidad y que es su derecho.

6º La autonomía universitaria constitucionalmente garantizada permite, desde luego, que la Universidad sea un lugar de libre debate sobre cuestiones académicas o científicas; también de aquellas otras de relevancia sociales incluso, con la forma o formato adecuado, hasta de debate político, todo lo cual es admisible y deseable si se ejerce desde la lealtad institucional, esto es, a sus fines. Esto no ocurre cuando un órgano de gobierno, ahora el Claustro Universitario, adopta acuerdos presentados como la voluntad de la Universidad, tomando formalmente partido en cuestiones que dividen a la sociedad, que son de relevancia política o ideológica ajenas a los fines de la Universidad.

9. En consecuencia y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, declaramos que las universidades públicas como Administración Pública institucional y, dentro de las mismas, el Claustro Universitario como órgano de gobierno representativo de una comunidad universitaria plural, no puede adoptar acuerdos que se tengan como voluntad de la Universidad y que se refieran a cuestiones de naturaleza política o ideológica, propias del debate social y político, ajenas al objeto y funciones de la Universidad y que dividen a la ciudadanía.

CUARTO.- APLICACIÓN AL CASO.

1. Conforme a lo expuesto y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, la controversia planteada ha sido resuelta en la primera instancia y en apelación conforme a lo declarado en el anterior Fundamento de Derecho sobre la cuestión de interés casacional, aplicando ambas sentencias nuestra jurisprudencia, en especial las sentencias 920 y 922/2019.

2. A estos efectos los Estatutos de la Universidad de Barcelona, ya citados, parten del principio de vinculación positiva, esto es, sometimiento al principio de legalidad que así reconoce su artículo 2.1. Tal norma atribuye a la recurrente unas potestades que ejerce desde la autonomía universitaria y que tienen por objeto » la prestación del servicio público de la enseñanza superior, mediante la docencia, el estudio y la investigación» (artículo 3.1), y la consecución de los objetivos que relaciona el artículo 3.2.

3. A su vez el artículo 54 de esos Estatutos prevé -en coherencia con la LOU- que el Claustro Universitario «… es el máximo órgano de representación de la comunidad universitaria. Le corresponde elaborar, modificar y, si procede, desarrollar el Estatuto, controlar la gestión de los cargos y de los órganos de gobierno de la Universidad, aprobarlas líneas generales de actuación de la Universidad y, en circunstancias extraordinarias, convocar elecciones a rector o rectora».

4. Además el artículo 58.1.n) de esos Estatutos atribuyen al Claustro Universitario, entre otras competencias,» debatir y aprobar propuestas de resolución sobre temas de trascendencia social o universitaria». Tal competencia debe ejercerse en coherencia con la jurisprudencia de esta Sala, luego con respeto al principio de neutralidad y sin imponer a la comunidad universitaria una opción política o ideológica. Y que tales «propuestas de resolución» comprometen a la Universidad como Administración se desprende de que al remitirse -así hay que deducirlo- a instancias indeterminadas extrauniversitarias, se presentarán como el parecer de la comunidad universitaria, de ahí la exigencia de esa neutralidad política o ideológica”.