STS 9/12/2024. Ponente, Excmo Sr. D. :José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
PRIMERO.- SUJETOS RECURRENTES Y OBJETO DEL RECURSO⟯:
AYUNTAMIENTOS DE ARANJUEZ, ARGUISUELAS, CAMPORROBLES, CAÑADA DEL HOYO, CARBONERAS, CASTILLEJO DEL ROMERAL, HUETE, SANTA CRUZ DE LA ZARZA, VÍLLORA y YÉMEDA, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de febrero de 2023, publicado en el Boletín Oficial del Estado núm. 52, de fecha 2 de marzo de 2023, por el que se acuerda la clausura del tramo ferroviario entre Tarancon y Utiel de la línea ferroviaria 03-310 Aranjuez – Valencia Fuente de San Luis.
(…)
FUNDAMENTOS DE DERECHO:
SÉPTIMO.- EL FONDO DEL ASUNTO. INFORME DEL INECO Y CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA.
Por último, los Ayuntamientos recurrentes alegan en su demanda que INECO es una sociedad mercantil estatal dependiente de la Administración General del Estado y participada por ADIF, entidad que ha solicitado la clausura del tramo en cuestión. Por ello, consideran que el informe elaborado por INECO no tiene el carácter de informe pericial imparcial, sino que debe calificarse como un informe de parte. Señalan, además, que el informe es insuficiente, ya que no pondera todos los efectos derivados del cierre de la línea ferroviaria y carece de un análisis sobre su impacto ambiental, energético y económico, incluyendo aspectos relacionados con la financiación de la Unión Europea y la eliminación del transporte ferroviario de mercancías.
Asimismo, los Ayuntamientos recurrentes discrepan de los datos incluidos en el informe sobre la ratio media de ocupación y denuncian que la falta de mantenimiento y la desinversión en la infraestructura han provocado un notable deterioro en la calidad del servicio público, aumentando los tiempos de viaje. También critican la ausencia de justificación en cuanto a la rentabilidad social, así como el impacto económico y ambiental que generaría el uso de medios alternativos al ferrocarril.
En su escrito de conclusiones, los Ayuntamientos recurrentes invocan, también, el incumplimiento de la letra c) del artículo 2 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, así como la Decisión (UE) 2020/2228 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de diciembre de 2020, relativa al Año Europeo del Ferrocarril (2021). También hacen referencia a los artículos 5.1 y 19.1 de la citada Ley 38/2015, en relación con los artículos 9 y 10 del Real Decreto 2395/2004, de 30 de diciembre, que aprueba el Estatuto del Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF). Finalmente, denuncian que la desinversión y la falta de mantenimiento evidencian que el objetivo último del cierre es perjudicar a la provincia de Cuenca, manteniendo exclusivamente los tramos entre Aranjuez y Madrid, y entre Utiel y Valencia, con lo cual se estaría infringiendo el principio de igualdad.
En relación con la naturaleza del informe elaborado por INECO, la parte recurrente incurre en un error en su planteamiento, ya que dicho documento no constituye ni un dictamen pericial ni un informe de parte aportado al procedimiento como un medio probatorio. Se trata de un informe de carácter técnico que forma parte integrante del expediente administrativo y cuya función principal es proporcionar soporte técnico a la decisión administrativa que determinó el cierre de la línea ferroviaria.
Por lo que respecta al contenido del informe de INECO, y, antes de proceder al análisis del contenido del documento, sostenemos que resulta pertinente recordar que los servicios ferroviarios constituyen un servicio público esencial. Su prestación debe garantizar niveles adecuados de acceso y conectividad, regularidad, seguridad y continuidad, en términos acordes con el principio de movilidad sostenible, incluso en territorios de aquellas Comunidades Autónomas que por su escasa densidad demográfica y estar alejados de grandes aglomeraciones urbanas, la prestación de los servicios de transporte ferroviario es menos rentable, pues, según se infiere del propio texto de la Constitución, los poderes públicos sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con el deber de buena administración, y, por ello, en el ámbito que analizamos, deben velar para asegurar la cohesión social y territorial del Estado, así como la igualdad en el acceso a los servicios de conectividad para todos los ciudadanos.
Esta Sala es consciente de que en la actualidad existe una clara sensibilidad social hacia el fenómeno conocido como «España vaciada», a la que aluden los Ayuntamientos recurrentes, reflejada en una creciente preocupación por los problemas que afrontan las regiones rurales y despobladas, que alienta una reivindicación en auge por la igualdad territorial y la protección del derecho a las conexiones de movilidad que garanticen los desplazamientos interurbanos en condiciones óptimas de todos los ciudadanos, con independencia del lugar donde vivan.
Esta sensibilización alcanza un ámbito transnacional en el marco del Derecho de la Unión Europea, cuyo artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece el objetivo de reducir las disparidades económicas, sociales y territoriales entre las distintas regiones de la UE, prestando especial atención a las regiones desfavorecidas, incluidas las rurales y con baja densidad de población. En este sentido, son numerosas las iniciativas que desde las instituciones europeas se han tomado con el objetivo de abordar la problemática de la despoblación en las zonas rurales, entre ellas, ajustar las prioridades en sus Fondos Estructurales y de Inversión, como el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), para promover un desarrollo regional equilibrado y reducir las desigualdades territoriales fomentando la competitividad y la cohesión económica. Y en particular, en la Resolución del Parlamento Europeo, de 20 de mayo de 2021, sobre la inversión de las tendencias demográficas en las regiones de la Unión mediante los instrumentos de la política de cohesión (2020/2039(INI)) se insta a los Estados miembros y a las autoridades regionales a que apliquen un enfoque integrado para abordar los retos demográficos a través de los instrumentos de la política de cohesión, y alienta la promoción de pueblos inteligentes y otros sistemas de incentivos para retener a la población y atraer a los jóvenes a las zonas rurales y semiurbanas.
Nuestra legislación ha avanzado en esta línea, pues, frente al antiguo artículo 11 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario (hoy derogada) que establecía que «Cuando el resultado económico de la explotación de una línea ferroviaria sea altamente deficitario el Consejo de Ministros, a instancia del Ministro de Fomento, podrá acordar su clausura (…)», el vigente artículo 11 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario exige que, antes de proceder a la clausura de una línea ferroviaria, se justifique no solo la falta de rentabilidad económica de la explotación, sino también la ausencia de rentabilidad social, en línea con los objetivos y finalidades citadas, lo que se revela razonable, en la medida en que nos encontramos ante un servicio público esencial para la sociedad.
Establece dicho precepto que cuando la explotación de una línea ferroviaria carezca de rentabilidad desde el punto de vista económico y social, el Consejo de Ministros, a instancia del Ministro de Fomento, previa solicitud motivada, en su caso, del administrador de infraestructura correspondiente, podrá acordar su clausura y consiguiente exclusión de la Red Ferroviaria de Interés General. Por ello, la decisión debe fundamentarse en un análisis global que contemple todos los factores concurrentes, no solo económicos sino también sociales, así como las consecuencias derivadas de la medida y las posibles acciones que podrían tomarse para paliar los efectos del cierre.
El informe elaborado por INECO contiene un estudio del tramo Aranjuez-Cuenca-Utiel, analizando, pormenorizadamente, la situación actual de la línea y su ámbito de influencia, la caracterización del territorio y las características de la línea, demanda y oferta de transporte. Realiza de manera exhaustiva un análisis económico de la línea, una evaluación del impacto económico-social del proyecto y un análisis financiero.
Y en sus conclusiones finales señala:
« El carácter ineficiente y el débil tráfico soportado por la línea ferroviaria Aranjuez-Cuenca-Utiel han determinado que históricamente las actuaciones sobre la misma se hayan reducido al mantenimiento mínimo imprescindible para que los trenes circulen en condiciones de seguridad, existiendo en la actualidad importantes limitaciones de velocidad derivadas de su mal estado.
En lo que respecta a la línea en el medio y largo plazo, es necesario constatar lo siguiente:
Se ha realizado un análisis exhaustivo de la demanda tratando de identificar algún sector en el que el ferrocarril presentase un comportamiento positivo. Sin embargo, no se encuentra ninguna relación, ni en los grandes núcleos ni en los pequeños, en la que la oferta ferroviaria sea competitiva, existiendo una sistemática caída de la demanda desde 2009.
La oferta del servicio ferroviario no es atractiva, el vehículo privado ofrece tiempos mucho menores y el autobús, cuando existe, presenta tiempos y tarifas iguales o mejores que el ferrocarril.
Los principales núcleos de población de la línea cuentan con oferta de transporte público alternativa tanto por autobús o, en el caso de las capitales, por ferrocarril, a través LAV MadridCuenca-Valencia. Podría plantearse, en caso de cierre de la línea, un trasvase de estos usuarios al autobús, siendo en muchos casos más competitivos en tiempo de viaje y en precio del billete.
Las previsiones de descenso de la población en los municipios por los que pasa la línea confirman una disminución de la demanda de viajes.
Los servicios prestados en la línea actualmente se encuadran dentro de las Obligaciones de Servicio Público. El Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2017 establece como criterio general ‘la declaración de la Obligación de Servicio Público de todas las relaciones de Media Distancia convencional con un índice de aprovechamiento superior al 15%. No obstante, en aquellas relaciones que tuvieran un aprovechamiento inferior al 15%, pero que tuvieran índices de cobertura razonable, una recurrencia considerable u otras razones basadas en aspectos sociales, de orografía, climatológicos o de cohesión territorial, también son declaradas de Obligaciones de Servicio Público.’
En dicho Acuerdo también se indica que el cálculo del aprovechamiento (cociente entre viajeros km y plazas-km) de servicios de Media Distancia convencional se considere que el servicio sea prestado por un material móvil de 120 plazas de modo a homogeneizar el análisis.
El análisis de la operación de los servicios en 2019 muestra resultados muy negativos:
* Una muy baja ocupación del servicio, la carga máxima es de 17 viajeros por circulación, valores propios de un servicio de autobús.
* El índice de cobertura del operador (I/G) se ha estimado en el 6% la ocupación real en el 8% y el aprovechamiento teórico (trenes de 120 plazas) del 13%. De acuerdo con la clasificación del Ministerio sería una línea ineficiente.
* La recurrencia (realizar al menos 5 viajes ida y vuelta a la semana) es también reducida, 10%, e inferior al umbral mínimo contemplado en el estudio del Ministerio.
La línea, en principio, no cumple los criterios para formar parte de las Obligaciones de Servicio Público definidos en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2017.
La ausencia de vía doble y la falta de electrificación de la línea hace que los costes de operación y mantenimiento sean mayores y menor la fiabilidad del servicio.
Para impedir el deterioro de la línea y dotarla de las condiciones adecuadas para operar con fiabilidad, disponibilidad y seguridad es necesario acometer una actuación integral de reposición de activos que incluya intervenciones en: infraestructura y vía, instalaciones de seguridad (incluyendo la implantación del GSMR), supresión de los pasos a nivel, electrificación y las instalaciones de protección civil en túneles. El importe de esta inversión de reposición para el tramo completo Aranjuez-Utiel varía entre 581 y 552 M€, en función de la electrificación a 3 kV c.c. o a 25 kV c.a. Así mismo, el coste de mantenimiento aumentaría en 1,7 M € como consecuencia de las nuevas inversiones.
El análisis por tramos Aranjuez-Cuenca y Cuenca-Utiel muestra los siguientes resultados:
* La carga por tramo que históricamente era superior en el tramo Aranjuez-Cuenca se ha igualado en la actualidad, no existiendo diferencias significativas entre tramos.
* El coste por kilómetro de la inversión es prácticamente el mismo que en el tramo Cuenca Utiel.
* La población afectada, sin contar con la población de Cuenca (55.000 habitantes), es menor en el tramo Cuenca-Utiel, 14.000 habitantes, que en el Aranjuez-Cuenca, 103.000 habitantes.
* El tramo Cuenca-Utiel presenta el mayor deterioro de toda la línea, su velocidad máxima está limitada a 60 km/h en todo el tramo, existiendo, además, numerosas limitaciones puntuales a 20 y 30 km/h.
Sin considerar las subvenciones y sumando el resultado del operador y ADIF, el déficit de la línea en 2019 fue de 9 M€ que se traducen en un ratio de compensación por viajero de 110 €. Con posterioridad a la redacción de este estudio, Renfe ha calculado la ratio con sus propios datos de operación resultando en 121 € por viaje. Estos números muestran lo inadecuado de prestar un servicio ferroviario para la reducida demanda de la línea.
Los valores obtenidos en el estudio indican que el resultado del Análisis Coste Beneficio de la línea es negativo con relación a las nuevas inversiones de modo que la mejor solución será su cierre.
Del análisis de rentabilidad realizado para el proyecto y de acuerdo con lo expuesto anteriormente, considerando la inversión sin la electrificación (inversión total de 435 millones €), se han obtenido los siguientes resultados:
– Desde el punto de vista económico-social, el VAN obtenido es negativo, de 431 Millones de € 2020, es decir, se destruye la inversión realizada sin dar un retorno positivo a la sociedad. El ferrocarril sólo resulta ventajoso en relación con los accidentes, generado por el contrario mayores costes ambientales, de tiempos de viaje y, sobre todo, de funcionamiento.
– Desde el punto de vista financiero, el flujo de caja del Administrador de infraestructuras durante el periodo de evaluación (ingresos-gastos) permite cubrir un 10,44 % de la inversión prevista y un VAN del flujo de caja de -439 Millones de € 2020. El administrador no recuperaría el valor de la inversión realizada ya que en ningún momento los ingresos superan los costes de mantenimiento y operación.
En el escenario con electrificación 25 kV c.a (inversión de 552 millones €) los resultados que se obtienen son peores, el flujo de caja del Administrador durante el período de evaluación sólo permitiría cubrir el 4,88% de la inversión, con un VAN del flujo de caja de -591 Millones de € 2020 y desde el punto de vista económico-social el resultado del VAN es de-511 Millones de € 2020.
Los resultados obtenidos permiten concluir que la mejor solución sería el cierre de la línea.
En el caso de supresión del servicio ferroviario, el servicio de transporte público de viajeros en el corredor podrá ser atendido por el autobús, modo más apropiado para las cargas de la línea ya que recibe un máximo de 15-17 viajeros por servicio.
En el tramo Aranjuez-Tarancón sí existe un potencial de tráfico de mercancías, por lo que se aconseja su mantenimiento.
En el caso de que la propuesta de cierre de la línea sea adoptada, se deberá estudiar la ampliación de la oferta de servicios de autobús en las poblaciones afectadas especialmente para aquellas que no cuenten con un servicio de transporte público alternativo.
Por último, cabe destacar el gran valor ambiental y paisajístico del entorno de la línea y su potencial para el desarrollo de vías verdes y del turismo rural.»
La parte recurrente afirma, en síntesis, que el informe realiza un examen parcial de la rentabilidad económica y denuncian la ausencia de justificación en cuanto a la rentabilidad social.
Sin embargo, los argumentos invocados en la demanda no pueden ser estimados y ello en atención a las siguientes consideraciones.
En primer lugar, la Sala considera que el informe elaborado por INECO sobre la línea ferroviaria Aranjuez-Cuenca-Utiel ofrece una evaluación exhaustiva y detallada de la rentabilidad económica. En este contexto, el informe describe estado actual de la línea evidenciando el débil tráfico que soporta la infraestructura y señala su estado de conservación deficiente, con limitaciones significativas de velocidad debido al deterioro acumulado. Se analiza la disminución de población en las zonas afectadas desde 2009 y la constante caída de la demanda de usuarios. Además, aflora el mayor atractivo de otros medios de transporte, como el autobús o el automóvil, frente al ferrocarril. El documento refleja que la línea no alcanza los umbrales mínimos establecidos en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2017, especialmente en cuanto a la ratio de compensación por viajero y recurrencia, quedando fuera de los criterios para ser considerada una Obligación de Servicio Público. Se destaca el significativo déficit financiero de la línea alcanzado en 2019 y analiza la inversión necesaria para garantizar condiciones mínimas de fiabilidad, disponibilidad y seguridad, evidenciando que dichas actuaciones requerirían costes muy elevados con resultado del análisis costo-beneficio negativos, indicando que las inversiones no son rentables. El informe evalúa además las alternativas de transporte, como la inversión en autobuses y sus efectos en diversos ámbitos. Evidencia el reconocimiento del valor ambiental y paisajístico del trazado ferroviario y propone su reconversión en vías verdes y fomentar el turismo rural. En atención al estudio y análisis realizado el informe recomienda el cierre de la línea ferroviaria, argumentando que esta no es económicamente sostenible proponiendo al autobús como una alternativa más adecuada y eficiente para los viajeros actuales.
La omisión revelada por la parte recurrente de la valoración de la rentabilidad desde el punto de vista social, requerida para justificar el cierre del servicio ferroviario, excede de la propia finalidad del informe, que tiene un carácter técnico y una finalidad eminentemente de análisis económico de la rentabilidad de la línea.
En este sentido, cabe subrayar que la justificación social del cierre de la línea no deriva del informe de INECO, sino del conjunto de actuaciones desarrolladas a lo largo del expediente administrativo, es decir, en el trámite de consultas otorgado a las Comunidades Autónomas y a las entidades locales afectadas, y a las compañías ferroviarias responsables de las infraestructuras y de la prestación del servicio, y, en particular en el Protocolo General de Actuación para el desarrollo de un proyecto integral de movilidad, desarrollo territorial y transformación urbana en la provincia de Cuenca, asociado al cambio de uso del tramo Tarancón Utiel de la línea entre Aranjuez y Valencia Fuente de San Luis (Protocolo XCuenca) de fecha de 9 de marzo de 2022, suscrito por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, la Diputación Provincial de Cuenca, el Ayuntamiento de Cuenca y ADIF, y que fue objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado el día 25 de mayo de 2022.
Procede significar que este Protocolo es un acuerdo consensuado fruto de la colaboración y cooperación entre diversas Administraciones Públicas, todas ellas afectadas por la decisión final de cierre.
Del análisis de las alegaciones formuladas en el periodo de consulta por diversas Corporaciones representativas de los intereses de sus respectivas poblaciones, así como del contenido del Protocolo de Actuación mencionado, se desprende que el Consejo de Ministros ha dispuesto de la información suficiente para poder adoptar la decisión de la clausura del tramo ferroviario Tarancon-Utiel, desde la perspectiva de la valoración del interés social.
Así, del examen del Protocolo se infieren varios aspectos sociales positivos relacionados con las propuestas de actuación tras la clausura de la línea ferroviaria Aranjuez-Cuenca-Utiel. Estos incluyen mejoras en la movilidad regional incrementando los servicios ferroviarios AVANT en la línea de alta velocidad Madrid-Cuenca-Albacete, y extensión de servicios alternativos de transporte público en las localidades afectadas. El acuerdo busca adecuar el tramo Tarancón-Utiel de la línea de ferrocarril convencional a un uso distinto que permita obtener un valor sostenible, tanto de su configuración como de su ubicación territorial y de sus valores ambientales, sociales y culturales realizando diversas actuaciones. Entre las actos previstos incluyen la conversión en una «vía verde» destinada a peatones y ciclistas, o cualquier otro uso alternativo que pueda determinarse a nivel local. Se prevé promover la generación de riqueza y la creación de nuevas actividades económicas en torno a esta infraestructura, la puesta en valor de los apeaderos históricos, la integración urbana de suelos ferroviarios desafectados en varios municipios y la creación de una vía de comunicación urbana en una parte del tramo afectado.
A juicio de esta Sala, estas medidas buscan transformar el impacto de la clausura en oportunidades para el desarrollo social y económico de la región, lo que justifica el cierre de la vía de ferrocarril desde la perspectiva de la rentabilidad no solo económica, sino también, y en especial, social.
Esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, conforme a lo dispuesto en los artículos 106 y 117 de la Constitución se encuentra limitada a enjuiciar la actuación de las Administraciones Públicas desde el plano de su sujeción estricta al principio de legalidad. Por ello, únicamente entra a conocer de la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 21 de febrero de 2023, por el que se acuerda la clausura del tramo ferroviario Tarancón-Utiel de la línea ferroviaria 03-310 Aranjuez – Valencia Fuente de San Luis, desde la perspectiva de verificar si dicho Acuerdo es conforme a Derecho, lo que incluye enjuiciar la regularidad del procedimiento, así como la objetividad, racionalidad y proporcionalidad de la decisión adoptada, pero dejando al margen la valoración del actuar gubernamental con base a criterios de carácter coyuntural o de mera oportunidad, en la medida que no nos corresponde la evaluación de las políticas públicas aplicables al sector ferroviario desde el punto de vista de su acierto.
Y cabe referir que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece en su artículo 39 que los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad y validez hasta que se demuestre lo contrario. En consecuencia, corresponde a quien alega la ilegalidad de una actuación administrativo aportar las pruebas pertinentes que respalden su pretensión.
En el presente caso, observamos que la parte recurrente ha tenido la oportunidad, tanto durante la tramitación del expediente administrativo como a lo largo de este proceso judicial, de presentar las pruebas que considerase adecuadas para cuestionar la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, que justificase que no concurre el presupuesto de la falta de rentabilidad social, constatándose, al respecto, que la actividad probatoria propuesta por los Ayuntamiento recurrentes estaba encaminada a demostrar la insuficiencia de las partidas presupuestarias destinadas a la mejora y al mantenimiento de la línea ferroviaria, así como a probar el incumplimiento del deber de informar a los trabajadores de las compañías ADIF y RENFE.
Se constata, por tanto, que la parte recurrente se ha limitado a alegar la supuesta ilegalidad del acto recurrido sin aportar elementos probatorios concretos que acrediten la arbitrariedad o la vulneración de derechos, por lo que no existe fundamento legal que justifique su anulación.
En este sentido, cabe reseñar que la Letrada de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en su escrito de contestación a la demanda, refiere que no cabe cuestionar las conclusiones del informe INECO sin aportar prueba pericial de ningún tipo para desvirtuarlo, resultando claramente insuficiente, la manifestación de discrepancias al respecto carente de apoyo probatorio, cuando, además no han manifestado los ayuntamientos recurrentes intención de asumir la financiación del tramo para que continúe funcionando bajo su responsabilidad.
Por su parte, la defensa letrada del Ayuntamiento de Cuenca, también censura la actividad probatoria desplegada por la parte recurrente, al no haber aportado informe pericial contradictorio que pudiera acreditar la arbitrariedad del Acuerdo del Consejo de Ministros, que afecta a un tramo de la línea ferroviaria que ha dejado de ser utilizado desde principios del año 2021, tras la tormenta Filomena.
Y, en último término, cabe consignar que la Diputación Provincial de Cuenca también se opone a la estimación del recurso contencioso-administrativo, alegando que no se ha justificado la falta de rentabilidad económica y social alegada, y destacando, asumiendo las conclusiones del Protocolo de Actuación, que procede tratar de dar soluciones de movilidad a los ciudadanos de forma que se resuelvan de la manera más adecuada, y con el uso más eficiente de los recursos públicos, sus necesidades de movilidad reales, como son la de facilitar que los ciudadanos puedan acceder a sus cabeceras de comarca y a las capitales de provincia, donde se encuentran los servicios básicos, sin la necesidad de disponer de un vehículo privado.
En consecuencia con lo razonado en los anteriores fundamentos jurídicos, procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 21 de febrero de 2023, por el que se acuerda la clausura del tramo ferroviario Tarancón-Utiel de la línea ferroviaria 03-310 Aranjuez – Valencia Fuente de San Luis, que se confirma por ser conforme a derecho.