STS 12 de abril de 2024, Recurso: 5164/2023

Derechos fundamentales contrapuestos: derecho de reunión versus derecho a la intimidad (art. 20 y 18 de la CE).

Manifestaciones frecuentes contra una familia delante de su domicilio por causa de una antena de telefonía móvil.
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Cuestión de interés casacional:

“Si cuando están en confrontación derechos fundamentales de reunión y manifestación con los derechos fundamentales a la integridad física y moral, el derecho a la intimidad personal y familiar y el derecho a la inviolabilidad del domicilio se debe atender a los criterios de finalidad, frecuencia y efectos intimidatorios del ejercicio de ese derecho y su incidencia en los otros derechos fundamentales citados y que tales criterios se valoren con la finalidad de efectuar una ponderación real de los intereses en conflicto ajustado a los cánones de la jurisprudencia constitucional”.

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

Los recurrentes, miembros del mismo núcleo familiar, tienen su domicilio y el negocio del que viven en la CALLE000 n.º NUM000 de Las Palmas. Son, además, propietarios de un edificio en la CALLE001, n.º NUM001, a doscientos metros de su casa y bazar. Desde hace unos años lo arriendan a una compañía de telefonía móvil — Orange Espagne, S.A.U.– que instaló una antena en la azotea que han venido diciendo que está inactiva. Y también han dicho que en el BARRIO000, a unos cuatrocientos metros de ese edificio, hay dos antenas de telefonía móvil que sí están activas.

Se quejan de que, desde diciembre de 2020, la Administración permite decenas de manifestaciones en protesta contra las antenas delante de su domicilio, que les coaccionan y acosan para infundirles miedo y terror y que resuelvan el contrato con la compañía de telecomunicación y ésta retire la antena. Esas manifestaciones, dicen, han agravado la salud de los mayores, de 82 y 86 años.

Recuerdan que el 1 de octubre de 2021 denunciaron ante la Subdelegación del Gobierno esas manifestaciones, entonces, más de sesenta y cinco, por vulnerar sus derechos fundamentales a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio y pidieron que se celebraran con otro recorrido. Al no recibir respuesta, interpusieron por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales el recurso n.º 50/2022. Siguen diciendo que, ya interpuesto, encontraron «tirado» en la puerta de su casa, remitido por correo ordinario, un comunicado de la Subdelegación del Gobierno de Gran Canaria de 25 de octubre de 2021 que consideraron la desestimación expresa de su denuncia y lo impugnaron también por el procedimiento especial.

Ese comunicado se refiere a la legislación aplicable, explica que las manifestaciones no precisan de autorización y que el Ayuntamiento de Las Palmas y la Jefatura Superior de Policía en Canarias habían emitido informes favorables en junio y octubre de 2021, en los que indicaban que no había habido incidentes de orden público que hubieran puesto en peligro la seguridad ciudadana o perturbado su desarrollo. A la vista de esos antecedentes, consideró la Subdelegación que no había motivos para pensar en que pudieran producirse, por lo que no había razones para la prohibición. Por lo que se refiere a los ruidos se remitió al Ayuntamiento y a su Ordenanza de Protección del Medio Ambiente frente a ruidos y vibraciones.

En su demanda alegaron, asimismo, que las manifestaciones ocasionaban niveles de ruido superiores a los previstos en las ordenanzas municipales y que la pasividad administrativa había causado un daño irreparable a su salud y bienes. Y reprochaban a la Administración arbitrariedad y abuso de derecho.
Por todo ello, pretendían la nulidad del acto impugnado y que se declarara la inactividad de la Administración por continuar autorizando esas manifestaciones.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas desestimó su recurso, de conformidad con lo solicitado por la Administración y por el Ministerio Fiscal. Su sentencia no apreció la vulneración de ninguno de los derechos fundamentales invocados. Al fundamentar su fallo, recuerda la anterior sentencia, dictada en el recurso n.º 50/2022, en el que se había impugnado la inactividad de la Subdelegación del Gobierno por no prohibir las manifestaciones y se remite a lo allí declarado dado que las pretensiones eran las mismas y que, pese a dirigirse el recurso contra el comunicado que respondió a su solicitud, la argumentación, dice la sentencia, va referida más a la inactividad que al concreto acto impugnado. Por eso, reproduce los fundamentos con los que desestimó el recurso n.º 50/2022.

En ellos, tras criticar la estrategia procesal de los recurrentes y explicar por qué no accedió la Sección a acumular el recurso n.º 91 al 50/2022, precisó la diferencia entre la inactividad y el silencio administrativo y concluyó que, en realidad, se recurría la omisión o pasividad achacada a la Administración. Además, resaltó que las manifestaciones no se autorizan sino que se comunican previamente y constató que las efectuadas en el BARRIO000 de Las Palmas se comunicaron conforme a la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión.

A partir de ahí, se remite a los razonamientos del auto 77/2022, denegatorio de la medida cautelar solicitada en aquél proceso 50/2022, en los que puntualiza que en el caso examinado no se estaba ante un «escrache ni siquiera encubierto». Explicaba que «el escrache es una modalidad de ejercicio del derecho de reunión (importada de Argentina) que se utiliza como mecanismo de presión sobre la clase política. Es, pues, un instrumento de protesta ciudadana que se aparece con la intención de poner en evidencia al responsable público (representante político o cargo público)». Y que los hechos no eran constitutivos de escrache y sí de ejercicio del derecho fundamental del artículo 21 de la Constitución. Además, subrayó que solamente cabe prohibir reuniones en lugares públicos cuando existan fundadas razones del alteración del orden público con peligro para personas o bienes, según ese precepto constitucional y que las manifestaciones a que aludían los recurrentes se celebraron mediando informes favorables del Ayuntamiento de Las Palmas y de la Jefatura Superior de Policía de Canarias. También señaló ese auto que no caben las prohibiciones de futuro.

Seguidamente, indicó que no es aplicable el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción en supuestos que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio o en los que la Administración cuenta con un margen de apreciación. Desde esos presupuestos, llega a la conclusión de que el recurso n.º 50/2022 debía ser inadmitido pues la Subdelegación del Gobierno contaba con ese margen y no había objeto impugnable.

Esa misma respuesta, dice la sentencia ahora recurrida, es la procedente también en el recurso n.º 91/2022, pues el comunicado no vulnera ningún derecho fundamental. Tras recordar los términos en que el Tribunal Constitucional ha interpretado el artículo 21 de la Constitución y las limitaciones a las que cabe someter el ejercicio del derecho de manifestación, termina su fundamentación de este modo:

«Ahora bien, lo curioso y excepcional del presente caso, no es que la autoridad gubernativa haya prohibido o limitado el derecho de reunión, y contra dicha decisión los convocantes hayan recurrido, sino que los recurrentes lo que pretenden no es sólo obtener una declaración de que el comportamiento de la Subdelegación del Gobierno, permitiendo las manifestaciones en las inmediaciones de su domicilio ha vulnerado los derechos fundamentales que invoca, sino que incluso este Tribunal ordene prohibir o limitar las que en el futuro se celebren cuando tengan por objeto protestar contra la instalación de una antena de telefonía móvil, al pasar y concentrarse en las inmediaciones de su domicilio. Lógicamente, tal pretensión no puede tener acogida en ningún caso, puesto que las manifestaciones únicamente pueden ser prohibidas valorando las concretas circunstancias que concurran en cada caso, es decir, si en ese concreto supuesto y momento se apreciase razones fundadas de alteración del orden público.

Como ya declaró la sentencia dictada en el recurso 50/2022, la Administración demandada no autoriza ninguna manifestación, únicamente debe comprobar que haya sido comunicada previamente, con la antelación exigida legalmente, y sólo en caso de existir razones fundadas de alteración del orden público, puede prohibirlas o limitarlas, pero motivándolo y teniendo en cuenta las concretas circunstancias de cada caso. Pero esas «razones fundadas» de alteración del orden público no ha existido en ninguna de las manifestaciones hasta ahora celebradas, y pese a que se afirme en la demanda que están siendo coaccionados o amenazados nada de ello ha sido acreditado, como tampoco el que los manifestantes hayan causado actos violentos contra la integridad física de los demandantes, razón por la cual la respuesta dada por la Subdelegación del Gobierno a la denuncia es acorde con las circunstancias.

Por tanto, la respuesta dada a los actores ante la denuncia presentada no vulnera ninguno de los derechos fundamentales de los demandantes, y menos aún, puede ser calificado como «inactividad», por las razones que acabamos de exponer».

(…)
CUARTO.- El juicio de la Sala. La estimación del recurso de casación y la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo.

A) La estimación del recurso de casación
Hemos tenido noticia ya de las circunstancias en las que ha surgido este litigio a través del recurso de casación n.º 6303/2022, también promovido por los mismos recurrentes, por el procedimiento de protección de los derechos fundamentales contra los autos de la Sección Segunda de la Sala de Las Palmas que denegaron la medida cautelar que pidieron en el marco del procedimiento n.º 50/2022. Ese recurso de casación fue declarado sin objeto por nuestra sentencia n.º 1284/2023, de 18 de octubre, habida cuenta de que se había dictado ya la que resolvió el mencionado procedimiento.

Ahora, debemos estimar este recurso de casación pues, efectivamente, la actuación administrativa, confirmada por la Sección Segunda de la Sala de Las Palmas, no es conforme a los derechos fundamentales de los recurrentes a la integridad física y moral y a la intimidad.

En efecto, el ejercicio de los reconocidos por el artículo 21 de la Constitución no está sometido a autorización previa sino solamente a su comunicación previa a la autoridad cuando se efectúe en lugares de tránsito público. Y ésta solamente podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público con peligro para personas y bienes. Del mismo modo, el artículo 10 de la Ley Orgánica 9/1983 faculta a la autoridad gubernativa para «prohibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario», de considerar que hay «razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes».

Ahora bien, el ejercicio de unos derechos fundamentales no puede traducirse en la infracción de otros, de modo que en los supuestos en que entren en conflicto es menester buscar un punto de equilibrio que asegure a sus titulares respectivos el goce proporcionado de ellos. Es verdad que no hay debate al respecto pero también lo es que la facilidad con que se llega a esta afirmación en abstracto se torna en dificultad a la hora de establecerlo en la práctica, tal como se aprecia en este caso.

No está, en efecto, en discusión el derecho de los promotores de las manifestaciones de referencia a llevarlas a cabo en protesta por la instalación de una antena de telefonía móvil. Consta, sin embargo, en el expediente y en las actuaciones que esas manifestaciones se centran en el domicilio y negocio de los recurrentes y también consta que en el período anterior a que se dirigieran a la Subdelegación del Gobierno se habían celebrado ya numerosas, con cadencia prácticamente semanal, y que discurrieron de la forma reflejada en el informe de la Policía Local en que ha reparado el Ministerio Fiscal. E igualmente sabemos que las manifestaciones continuaron después de octubre de 2021. No es preciso un particular esfuerzo para concluir que tal reiteración y la especial fijación en ese lugar afectaron significativamente a la vida privada, a la intimidad personal y familiar de los recurrentes, y, por lo que acreditaron con pruebas que no se han controvertido, también a la salud e integridad física de los mayores, además de incidir negativamente en su actividad comercial. Cuanto consta en el expediente y en los autos de instancia lo muestra con claridad.

Ciertamente, no ha habido vulneración de la inviolabilidad del domicilio pues no hubo entradas no consentidas en él, pero el domicilio es el reducto de la intimidad, el lugar donde puede desenvolverse sin trabas esa vida privada que es consustancial a la libertad individual y al libre desarrollo de la personalidad, según jurisprudencia tan reiterada que nos exime de cita de sentencias. Así, pues, la insistente presencia de quienes protestaban ante el domicilio familiar de la manera descrita tenía que determinar necesariamente una intensa incidencia negativa en la intimidad de los moradores.

La sentencia de instancia no repara en que esta prolongada reiteración de manifestaciones ante el domicilio y negocio de los recurrentes por fuerza debía comportar la afectación sustancial de sus derechos fundamentales y se limita a atenerse a que los informes de la Jefatura Superior de Policía de Canarias y del Ayuntamiento de Las Palmas fueron favorables a la celebración de las manifestaciones por falta de incidentes de orden público con peligro para personas y bienes.

Desde luego, no se trata de interpretar ampliamente las cláusulas que introducen limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales y, en particular, a los reconocidos por el artículo 21 de la Constitución. Pero tampoco, en supuestos como éste, cabe atenerse a la mera constatación de que no había habido desórdenes con riesgo personal o material para ignorar las consecuencias claramente nocivas de la forma de ejercicio del derecho de manifestación que pueden evitarse con el simple remedio de modificar su itinerario.

En realidad el debate suscitado por los recurrentes tenía que ver con que la Administración no vio motivos para darles la protección que solicitaban a sus derechos fundamentales frente a la continuación de las manifestaciones. Más allá de la calificación que hicieron en la demanda era de esto de lo que se trataba. Por tanto, la respuesta judicial a la actuación de la Administración debió centrarse en esa pretensión sustantiva y en la insuficiencia de las razones dadas por la Subdelegación del Gobierno a pesar de la evidencia de que las manifestaciones estaban afectando seriamente la vida privada de una familia y, como acreditaron, a la salud e integridad física de algunos de sus integrantes. Pero la sentencia se limitó a repetir un planteamiento formal –el discurso sobre la inactividad– e incompleto, pues no tiene en cuenta la incidencia efectiva que las manifestaciones habían tenido y tendrían al seguir celebrándose en los derechos de los recurrentes y se da por satisfecha con que la Administración justifique su respuesta con el argumento de que hasta entonces no se habían producido incidentes de orden público.

En último extremo, el orden público protegido por la Constitución, el que deben asegurar las autoridades, no puede ser otro que aquél en el que se goza efectivamente de los derechos fundamentales que aquella reconoce. Y no puede considerarse respetado si quien debe no pone remedio a actuaciones que claramente los infringen. Es decir, no cumple el fin que según el artículo 3 a) de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, deben perseguir los poderes públicos de «proteger el libre ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas y los demás derechos reconocidos y amparados por el ordenamiento jurídico». Y tampoco atiende a los principios rectores de su acción que enuncia el artículo 4.1 de este texto legal.

En definitiva, debemos estimar el recurso de casación y anular la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de Las Palmas.

B) La estimación parcial del recurso contencioso-administrativo
En coherencia con cuanto hemos dicho hasta ahora, se impone también la estimación del recurso contencioso-administrativo. No puede, sin embargo, ser plena pues nuestro pronunciamiento se ha de referir a la actuación impugnada. Es decir, al comunicado de la Subdelegación del Gobierno de Gran Canaria de 25 de octubre de 2021. Actuación que debemos declarar nula porque se sustenta en razones insuficientes a la vista de la significación de los hechos de los que tenía constancia.

A juicio de la Sala, la Subdelegación del Gobierno de Las Palmas no debió ignorar las circunstancias que explicaban la solicitud de los recurrentes ni las consecuencias que para ellos suponía la insistente reiteración de manifestaciones a la puerta de su casa y negocio cuya continuación, efectivamente producida, seguiría causándoles el perjuicio descrito.

En la medida en que no las tuvo en cuenta, se apartó de las exigencias de protección de todos los derechos fundamentales afectados que pesaban sobre ella.

QUINTO.- La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

De acuerdo con lo expuesto en el fundamento anterior, la respuesta a la cuestión planteada por la Sección Primera en el auto de admisión ha de ser que el ejercicio del derecho de reunión y manifestación puede verse limitado por otros derechos fundamentales y que la autoridad gubernativa debe ejercer las facultades que le confiere la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, de manera que concilie unos y otros cuando sea evidente el conflicto y el perjuicio que de otro modo se causará.