Sentencia Tribunal Constitucional 127/2023, de 27 de septiembre.
Ponente: César Tolosa Tribiño

II. Fundamentos jurídicos

1. Objeto del recurso de inconstitucionalidad

a) El presidente del Gobierno interpone el presente recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3 y 4 del Decreto-ley 5/2022, de 31 de agosto, de la Junta de Extremadura, por el que se establecen medidas urgentes necesarias en la regulación del aprovechamiento de recursos minerales de litio en Extremadura, por considerar que vulneran la competencia del Estado en materia de bases del régimen minero y energético (art. 149.1.25 CE).

b) El contenido de los preceptos impugnados es el siguiente:

(…)

2. Calificación del problema constitucional planteado

Se trata de un recurso de inconstitucionalidad de contenido competencial, tal y como han aceptado las partes en sus alegaciones. Estas coinciden en que el encuadramiento competencial de los preceptos impugnados es el del «régimen minero».

Ahora bien, la Asamblea de Extremadura, en sus alegaciones, ha relacionado una pluralidad heterogénea de títulos que, a su juicio, debido a su carácter fundamentalmente transversal, inciden en la materia, tales como los que atribuyen competencia exclusiva a la comunidad autónoma sobre las materias previstas en los apartados 1, 7, 15, 16, 31, 32, 34, 37, 38 y 39 del art. 9.1 EAE, o los que le reconocen competencia de desarrollo normativo y ejecución en materia de medio ambiente (art. 10.2 EAE) o únicamente de ejecución en materia de trabajo y relaciones laborales (art. 11.7 EAE).

Asimismo, la Junta de Extremadura ha invocado incidentalmente el art. 13.2 y 3 EAE, que respectivamente atribuyen: en materias competencia de la comunidad autónoma el ejercicio de determinadas actividades; o la participación en el ejercicio de competencias estatales que condicionen las competencias autonómicas o que afecten a los recursos naturales o riquezas regionales; y el art. 73.1 EAE que establece el principio general de que toda la riqueza de la región, en sus distintas formas y cualquiera que sea su titularidad, está subordinada al interés general.

Así planteada la problemática constitucional, en primer lugar, ante la pluralidad de títulos competenciales invocados, resulta necesario determinar con nitidez el encuadramiento de la cuestión controvertida –relativa al establecimiento de determinada obligación para que pueda otorgarse la concesión de explotación de los recursos minerales de litio en Extremadura y la regulación de las consecuencias del incumplimiento de tal condición– a efectos de poder precisar los títulos competenciales en concurso.

Para ello, es preciso recordar que si bien es clara la incidencia que los recursos mineros y su explotación tienen sobre otras materias, como indicamos en las SSTC 14/2004, de 13 de febrero, FJ 10), ni se justifica por la protección del medio ambiente.

En esta materia de régimen minero, el Estado ostenta competencia exclusiva para dictar las «bases» (art. 149.1.25 CE). A su vez, todas las comunidades autónomas tienen atribuidas por sus respectivos estatutos de autonomía competencias de desarrollo legislativo y ejecución en esta materia. Así sucede en el caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura, cuyo Estatuto le atribuye competencias de «desarrollo normativo y ejecución» en materia de «régimen minero y energético», correspondiéndole a «la comunidad autónoma desarrollar, ejecutar y, en su caso, complementar la normativa del Estado, mediante la legislación propia de desarrollo, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva» (art. 10.1.7 y 10.2 EAE).

Ciertamente, y en esto también han manifestado su conformidad todas las partes, la pertenencia al dominio público estatal de «los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional» (arts. 132.2 CE y 2.1 de la Ley de minas), a los que se proyecta el principio constitucional de subordinación al interés general de toda la riqueza del país en sus distintas formas, que proclama el art. 128 CE, «no es en sí misma un criterio de delimitación competencial» y, por lo mismo, en principio «no predetermina las competencias que el Estado y las comunidades autónomas tienen atribuidas en relación con el mismo» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14 y 15).

Ahora bien, no está de más, a los efectos de enfocar la controversia constitucional, recordar que la afectación de un bien al dominio público «puede perseguir distintos fines: típicamente, asegurar el uso público y su distribución pública mediante concesión de los aprovechamientos privativos, permitir la prestación de un servicio público, fomentar la riqueza nacional (art. 339 del Código civil), garantizar la gestión y utilización controlada o equilibrada de un recurso esencial, u otros similares» o bien «la defensa y utilización racional de la ‘riqueza del país’, en cuanto que subordinada al interés general (art. 128.1 de la Constitución)» (STC 227/1988, FJ 14).

De este modo, conforme a la atribución competencial prevista en el art. 149.1.25 CE, le corresponde al Estado la fijación de unos criterios uniformes en el régimen minero que garanticen tanto la gestión y utilización controlada o equilibrada de recursos esenciales, como la defensa y utilización racional de la riqueza del país y su subordinación al interés general (art. 128.1 CE).

3. Carácter básico de la regulación estatal

Del encuadramiento competencial efectuado y del planteamiento del recurrente, de la Junta y de la Asamblea de Extremadura, se desprende que la cuestión central para decidir la presente controversia es, conforme a la reiterada doctrina de este tribunal sobre la inconstitucionalidad de carácter mediato o indirecto (por todas, STC 103/2015, de 28 de mayo, FJ 3), determinar –y este es el núcleo de la discrepancia entre las partes– si el marco jurídico establecido por el Estado en el art. 73.1 de la preconstitucional Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, es formal y materialmente básico conforme a nuestra doctrina. Si así lo fuera, la regulación contenida en tal precepto constituiría un ejercicio legítimo de la competencia estatal ex art. 149.1.25 CE, lo que supondría que el precepto autonómico solo sería constitucional si resultase compatible con dicha legislación básica.

Conviene por ello examinar el art. 73.1 de la Ley de minas. En el mismo se dispone que, por causas de interés nacional, el Estado podrá obligar a los concesionarios a ampliar sus investigaciones o a realizar el aprovechamiento en la forma y medida que considere conveniente a dicho interés, pudiendo imponer incluso que el tratamiento y beneficio metalúrgico y mineralúrgico de los recursos minerales se realice en España, siguiendo a tal efecto las directrices de los planes nacionales de investigación minera y de revalorización de la minería.

Como este tribunal ha tenido ocasión de afirmar en la referida STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1).

Más recientemente hemos recordado que «es doctrina consolidada que la dimensión material de las normas básicas permite que puedan extraerse de las normas preconstitucionales (que, obviamente, no pueden atender a la exigencia de explicitación formal como normas básicas) los principios o criterios que pudieran tener tal carácter […], sirviendo, así, de parámetro de contraste con la norma objeto de la presente cuestión» [SSTC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9).

Ahora bien, en dichas sentencias también hemos advertido que «la operación de deducir bases normativas de la legislación preconstitucional ha de realizarse con suma cautela y teniendo siempre presentes las categorías contenidas en la Constitución respecto del reparto constitucional y el alcance de las mismas» [SSTC 235/2015, FJ 4], por lo que es posible que los preceptos recogidos en la norma preconstitucional puedan servir de parámetro de la constitucionalidad mediata de las normas autonómicas de desarrollo, en este caso, de los preceptos impugnados.

Llegados a este punto debemos afirmar el carácter materialmente básico del art. 73.1 de la Ley de minas. En efecto, el precepto vincula al «interés nacional», superior al de cada comunidad autónoma, el establecimiento de obligaciones a los concesionarios, tales como ampliar las investigaciones o realizar el aprovechamiento en determinada forma o medida, o específicamente decidir si se vincula o no la concesión a que el tratamiento y beneficio metalúrgico y mineralúrgico de los recursos minerales se realice en España, en el marco de los planes nacionales de investigación minera y de revalorización de la minería. La finalidad del precepto es permitir el aseguramiento de la unidad fundamental en el tratamiento de los recursos mineros vinculada al interés nacional y a la defensa y utilización racional de la «riqueza del país», que se encuentra subordinada al interés general y que tiene un marcado carácter supraterritorial y estratégico. De este modo se garantiza el Estado el establecimiento de una regulación uniforme y mínima, con vigencia para todo el territorio, en relación con las obligaciones o condiciones que cabe imponer a los concesionarios de las explotaciones mineras, evitando que se puedan llegar a anteponer por las comunidades autónomas, en aras a preservar intereses de una parte del territorio, condicionamientos a la explotación de recursos mineros de importancia estratégica para el conjunto del Estado. No debe olvidarse que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia, en este caso la fijación de las bases del régimen minero y energético, lo hace porque bajo la misma subyace un interés general que debe prevalecer sobre los que puedan tener otras entidades territoriales afectadas, así como que la atribución de esta facultad al Estado no limita más de lo necesario la competencia autonómica en materia de otorgamiento de concesiones mineras (art. 10.1.7 EAE, en relación con el Real Decreto 1136/1984, de 29 de febrero, sobre valoración definitiva y ampliación de funciones y medios adscritos a los servicios traspasados y adaptación de los transferidos en fase preautonómica a la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de industria, energía y minas).

En tal sentido, en relación específicamente con el litio, debe indicarse que la importancia fundamental de dicho recurso se explicita entre otros documentos en la Comunicación (2020) 474 final, de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 3 de septiembre de 2020, de la que se hace eco la exposición de motivos del Decreto-ley 5/2022, y de la que resulta que se ha introducido el litio en la lista de materias primas esenciales o fundamentales, de carácter estratégico, en el contexto global de crecimiento exponencial de la demanda tanto para las baterías de los vehículos eléctricos –a los que se alude en el art. 2 del Decreto-ley– como para el almacenamiento de energía, por lo que especialmente en relación con el litio esa exigencia de tratamiento unitario de la explotación de los recursos minerales aparece justificada con especial intensidad.