STS Sala Tercera, de 22 de marzo de 2023
Ponente: Inés María Huerta Garicano

PRIMERO.- (…) En el supuesto analizado el suelo no urbanizable de protección de Llanos es un área de espacios abiertos destinados a cultivos de secano, que, como soporte fundamental de algunas de las zonas incluidas en la Directiva Hábitats como hábitats prioritarios, son merecedores de esa protección. Asimismo es indudable su valor como conformadores de un paisaje característico de llanura, con una extensión total de 17.119,96 hectáreas, lo que equivale al 9,73% de la superficie total del municipio (1.750,23 km2). Este suelo no urbanizable de protección (SNUP-LL) no tiene la consideración de ZEPA, pero es colindante con la Red Natura 2000 (red ecológica europea de áreas de conservación de la biodiversidad, que consta de zonas especiales de conservación (ZEC) establecidas conforme a la Directiva Hábitat y zonas de especial protección para las Aves (ZEPA), designadas con arreglo a la Directiva Aves. Su finalidad es asegurar la supervivencia a largo plazo de las especies y tipos de hábitat en Europa, contribuyendo a detener la pérdida de biodiversidad, siendo el principal instrumento para la conservación de la naturaleza en la UE).

No existe informe de Evaluación ambiental ordinaria de los efectos que sobre la Red Natura 2000 pueda tener la implementación de plantas solares fotovoltaicas en una superficie de 17.119,96 has., pues la evaluación ambiental de los distintos proyectos -obviamente de menor extensión- no son demostrativos de los efectos perniciosos que sobre la Red Natura (de protección preferente, salvo poderosas razones de interés general), pueden ocasionar las macro plantas fotovoltaicas autorizables en esas 17.119,96 has., objeto de la modificación puntual del PGMCC de 2010.

No podemos olvidar, al efecto, que la producción de energía en cualquiera de sus formas está considerada, Anexo I del Real Decreto 9/05, como actividad potencialmente contaminante del suelo. Consiguientemente, sólo cuando se justifiquen poderosas razones de interés general – en cada supuesto concreto- podrá levantarse «de facto» esa protección de la que gozaba los Llanos de Cáceres, sin vulnerar el principio de no regresión en materia medioambiental.

SEGUNDO.- El principio de no regresión o cláusula Standstill se ha consolidado como instrumento eficaz para evitar la supresión o relajación del nivel de protección otorgado por el Derecho Medioambiental a determinados espacios naturales que pueden producir daños ambientales de carácter irreversible.

Dicho principio es una obligación que se impone a los Poderes Públicos de no modificar o suprimir los stándares de protección ambiental que supongan una disminución del nivel de protección establecido, lo que no significa que no puedan modificarse tales stándares, petrificando la normativa, sino que para ello se exige una justificación reforzada o especial motivación de las innovaciones del planeamiento que incidan sobre espacios especialmente protegidos.

Este principio de no regresión -no positivizado- y que, se ha dicho que encuentra su apoyo en el art. 45 CE y en el art. 3 y concordantes de la Ley del Suelo de 2015- constituye un límite de la actuación de los Poderes Públicos, en especial de su potestad de planeamiento territorial y urbanístico, que, además actúa como parámetro de validez de las actuaciones que incidan en materia medioambiental.

La cuestión planteada por la Sección de Admisión es si la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico que conlleva la modificación de usos en suelo no urbanizable de protección, manteniendo la clasificación, puede vulnerar el principio de no regresión en materia de protección ambiental.

En el caso enjuiciado entendemos que esta modificación puntual no supuso un cambio de usos del suelo, pues el PGOCC de 2010 permitía ya la instalación de plantas solares fotovoltaicas en el suelo no urbanizable de protección Llanos, con una potencia máxima de 5 MW y /o una extensión de 10 Ha, sin ninguna otra limitación, lo que no impedía la suma de huertos solares de estas dimensiones y/o potencias, con un resultado total muy superior.

Respecto de la motivación, la Memoria justifica la Modificación Puntual: «(…) el objeto de esta Modificación recae en parte del término municipal de Cáceres, y conlleva el desarrollo de proyectos de energías renovables (fotovoltaica). Se consideran estas actividades como sostenibles, desde un punto de vista:

Social: permiten el desarrollo del entorno generando mano de obra (…).

Ambiental: cada proyecto será evaluado ambientalmente, con lo que se garantiza el desarrollo sostenible (…).

Económico: En fase de funcionamiento generarán los impuestos pertinentes a la ciudad que recaerán en el conjunto de la población, añadido al movimiento económico que supone la inversión para la construcción de cada proyecto (…).

Las Plantas para la generación de energía solar fotovoltaica, suponen un aprovechamiento equilibrado de los usos y actividades del territorio, en tanto que compatibilizan la generación de energía mediante el aprovechamiento natural de pastos por el ganado, en territorios de secano y eminentemente llanos como en el que se enmarca esta Modificación.»

Con la modificación se pretende articular parte del territorio clasificado/calificado como SNUP-LL para facilitar el desarrollo de proyectos para generación de energía eléctrica solar fotovoltaica, aprovechando las mejoras e innovaciones en la materia que posibilita que el desarrollo de estos proyectos sea viable desde el punto de vista económico sin ayudas externas (subvenciones). Compatibilizan la generación de energía mediante el aprovechamiento natural de pastos por el ganado, en territorios de secano y eminentemente llanos. En el apartado 5.1 del PGM de 2010, bajo la rúbrica «Objetivos de carácter general» se dice que es establecer una adecuada ordenación urbanística de Cáceres de forma que se favorezca la integración y articulación del territorio municipal y su conexión con el exterior, así como su capacidad para hacer frente a los cambios sociales y las innovaciones tecnológicas. La modificación se considera que aporta un soporte para la ordenación del territorio al que afecta.

El art. 3.4.23 del PGM considera como instalaciones asimilables a otros servicios públicos a las plantas solares.

La Modificación se plantea también para evitar que la acumulación en exceso de pequeñas plantas fotovoltaicas -previstas en el art. 3.4.39 de las Normas Urbanísticas del PGM de 2010- que configuran en la realidad una instalación mayor por la suma de sus recursos e infraestructuras. Lo que se pretende es ordenar el desarrollo de estos proyectos.

TERCERO.- Si la modificación del Plan comporta una vulneración del principio de no regresión es una cuestión fáctica y casuística, lo que, a nuestro juicio, impide un pronunciamiento general. El principio de no regresión en materia medioambiental en el planeamiento urbanístico, lo relevante es que comporte de facto y en la realidad sobre la que opera dicha medida, una menor protección o total desprotección, con independencia y al margen de que afecte -o no- a la clasificación o calificación del suelo sobre el que incide la norma.

En este caso concreto: 1) La protección de la que goza el SNU de Llanos, es consecuencia de ser soporte fundamental de algunas de las zonas -con las que colinda- incluidas en la Directiva Hábitats como hábitats prioritarios; 2) No ha quedado acreditado que esa función de soporte de protección de la Red Natura 2000 comprometa las 17.119,96 has. del SNU de protección Llanos, algo que parece muy desproporcionado; 3) Al no haberse sometido a una evaluación ambiental ordinaria se desconocen las posibles afecciones negativas sobre el espacio de la Red Natura 2000 (la evaluación ambiental estratégica ha quedado reservada a todos y cada uno de los proyectos que se presenten). Tales incógnitas impiden la estimación de los tres recursos de casación.

CUARTO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional:

En sintonía con cuanto ha quedado expuesto y, de conformidad con lo solicitado por la Entidad recurrida, declaramos que la regresión en materia de medio ambiente en la planificación urbanística es una cuestión fáctica, que puede llevarse a cabo sin que para ello sea requisito o condición una alteración de la calificación o de los usos urbanísticos.