STS de 8 de abril de 2025
Ponente: Excma. Dª María Alicia Millán Herrándis
FUNDAMENTOS DE DERECHO:
PRIMERO. – El acuerdo de la JEC impugnado.
Según se ha recogido en los antecedentes se impugnan por el Abogado del Estado en nombre de CIS los apartados primero y segundo del acuerdo de la JEC de 6 de mayo de 2024 en el expediente n.º 300/227, que disponen:
«PRIMERO. – Estimar las denuncias y declarar que el Centro de Investigaciones Sociológicas ha vulnerado presuntamente las previsiones establecidas en el artículo 69.8 de la LOREG, en relación con los apartados 3 y 4 de dicho artículo, así como la Instrucción de la JEC 1/2024, por no haber comunicado a la JEC el estudio «E 3500 Encuesta flash situación política española».
SEGUNDO. – Instar al Presidente del CIS a que durante el resto del periodo electoral se abstenga de realizar actuaciones como la examinada que supongan vulneración de la legislación electoral.»
Y de forma indirecta los apartados primero a tercero de la Instrucción 1/2024 de 1 de febrero, que sirven de fundamento al acuerdo.
(…)
CUARTO. – Juicio de la Sala sobre la inadmisibilidad del recurso alegada por el Letrado de las Cortes Generales y JEC, conforme a lo dispuesto en el artículo 69.1. c) de LJCA , en relación con el artículo 25.1 de esta.
1.- En el escrito de conclusiones el Abogado del Estado señala en relación con la causa de inadmisibilidad que ha impugnado las dos primeras decisiones de la parte dispositiva del acuerdo, en cuanto determinaban y condicionaban el comportamiento de CIS al establecer un requisito nuevo de cuyo incumplimiento derivaba el inicio de un expediente y la prohibición de volver a hacer encuestas como la Flash, siendo por tanto susceptible de recurso porque condicionaba y determinaba el acto definitivo, y afirma que lo que sí puede entenderse acto de trámite es la tercera decisión del acuerdo, que no ha sido impugnada.
2.- Pues bien, de forma pacífica se ha venido admitiendo la impugnación ante esta Sala de los acuerdos de la JEC que, a partir de reclamaciones de partidos políticos, consideraban que presuntamente se infringía alguna norma obligatoria de la LOREG. Estos acuerdos generalmente van acompañados de un requerimiento para que se cese en la conducta supuestamente infractora y resuelven la incoación de un expediente sancionador. Es cierto que en la mayoría de las ocasiones estos recursos se han ampliado a los acuerdos que resuelven el expediente sancionador. Y hasta ahora no se había planteado la inadmisibilidad del recurso frente a estos acuerdos iniciales.
En relación con la naturaleza jurídica de estos acuerdos de la JEC esta Sala declaro en su sentencia 1638/2024 RO 678/2023, ECLI:ES:TS:2024:5042 que:
«Advertir o requerir es formal y materialmente algo diferente a castigar. No hay, pues, en los primeros acuerdos ningún elemento aflictivo y tampoco en los dos que resolvieron la incoación de los expedientes. Así se desprende de las sentencias a las que hemos hecho mención.»
En el mismo sentido nuestra sentencia núm. 76/2025, RO 810/2023, ECLI:ES:TS:2025:354:
«En cuanto las reclamaciones presentadas ex artículo 19.1.h) de la LOREG, hemos exigido que no se trate de denuncias genéricas o presentadas por quienes no están directamente involucrados en el proceso electoral (cfr. sentencia 1638/2024); hemos así declarado que no tienen la naturaleza de denuncias (cfr. sentencia 743/2021) son válidas para incoar un procedimiento sancionador, si es que presentan indicios razonables de que se ha cometido una infracción electoral, pues no hay norma que lo impida ( sentencia 721/2021), luego esa apreciación indiciaria no constituye un acto sancionador a modo de amonestación o apercibimiento.»
Y sigue diciendo en su FD Sexto:
«Comenzando con lo procedimental, no hay ilegalidad por no hacerse un previo apercibimiento. Aparte de no exigirlo la LOREG, tal objeción se abordará más abajo atendiendo al elemento culpabilístico, con el que se mezcla. Tampoco cabe reprochar al acto de incoación del procedimiento que implique, en sí, una sanción adoptada al margen de todo procedimiento y que, por ello, además, la sanción posterior infrinja el principio non bis in ídem. Estos alegatos confunden el juicio indiciario sobre los hechos -que justifica la incoación del procedimiento sancionador- con lo que sería una sanción; y otro tanto cabe decir sobre la medida cautelar que acuerda pues, como toda medida cautelar, se basa en un indicio o apariencia, y su fin es salvaguardar ya la neutralidad en el ejercicio del cargo en tiempo electoral porque, indiciariamente, se ve afectada.»
3.- La jurisprudencia de esta Sala, a la hora de delimitar entre actos de trámite no susceptibles de impugnación autónoma y actos de trámite cualificados que si admiten su impugnación autónoma, recogida entre otras en las sentencias de 4 de junio de 2020 (recurso 1228/2019, ECLI:ES:TS:2020:1372 ), 28 de octubre de 2022 (recurso 899/2021, ECLI:ES:TS:2022:3913 ), 30 de enero de 2024 (recurso 6402/2021, ECLI:ES:TS:2024:590 ) ,señala que la determinación de cuando un acto de tramite debe considerarse como cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir si el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en los artículos 25 de la LJCA y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.
En la STS de 13 de diciembre de 2016 (rec. casación 2941/2015 ECLI:ES:TS:2016:5479) se afirma que si los actos impugnados no acuerdan ninguna otra cosa que la apertura de un expediente, son actos de trámite no cualificados y, en consecuencia, no susceptibles de recurso, conforme a los artículos 25 y 51.1 c) de la Ley de la Jurisdicción [ sentencias de 16 de abril de 2009 (casación 5752/2003 ) 6 de febrero de 2009 (casación 5519/2003 ) 27 de septiembre de 2007 (casación 4755/2003 )y 20 de septiembre de 2007 (casación 1195/2004 , entre otras)].
4.- A juicio de la Sala, la declaración de que el CIS ha vulnerado presuntamente las previsiones establecidas en el artículo 69.8 de la LOREG en relación con los apartados 3 y 4 de dicho artículo, así como la Instrucción de la JEC 1/2024, por no haber comunicado previamente a la JEC su intención de realizar el estudio «E 3500 Encuesta flash situación política española», se vincula con la apariencia de un hecho sancionado por el ordenamiento jurídico y constituye el presupuesto para acordar la incoación de un expediente sancionador al presidente del CIS, y ha sido, tras la tramitación de ese expediente sancionador, cuando la JEC ha decidido definitivamente a través de su acuerdo de 27 de junio de 2024, siendo impugnado este último por el Sr. Carlos Alberto en el recurso 572/2024.
Por tanto, queda fuera de nuestro enjuiciamiento el resuelvo primero del acuerdo impugnado dada su naturaleza de acto de trámite no cualificado en los términos del artículo 25.1 LJCA.
5.- En el caso que analizamos el resuelve segundo del acuerdo impugnado adopta una medida provisional:
«Instar al Presidente del CIS a que durante el resto del periodo electoral se abstenga de realizar actuaciones como la examinada que supongan vulneración de la legislación electoral.»
Por tanto, se trata de una decisión que comporta una obligación, que despliega de forma inmediata sus efectos y cuya impugnación jurisdiccional resulta admisible y ello aun cuando no tenga las consecuencias que advierte el Abogado del Estado de prohibir al CIS o a su presidente la realización de encuestas. En realidad, la medida provisional exige al CIS que cuando proceda a realizar este tipo de estudio lo comunique previamente a la JEC, para que esta de traslado a los representantes de las diferentes formaciones políticas participantes en el proceso electoral.
6.- Consciente de ello el Letrado de las Cortes Generales y de la JEC señala en su escrito de contestación a la demanda con relación a la medida provisional: «que, al haber concluido el periodo electoral, el recurso carece de utilidad y cabe entender que, en este punto, ha perdido su objeto.»
En relación con la perdida sobrevenida del objeto del recurso tal y como recordamos en nuestra sentencia de 2 de diciembre de 2024 (RC 4359/2022 ECLI:ES:TS:2024:5976):
«La STS de 14 de marzo de 2011 (RCA 511/2009 )afirma que concurre la carencia sobrevenida de objeto, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación de este que se fundamenta en la aparición de una realidad extra procesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida.»
Y en la sentencia de 11 de julio de 2023 (RC 4717/2022- ECLI:ES:TS:2023:3238):
«Una jurisprudencia muy consolidada de esta Sala [por todas las sentencias de 28 de febrero de 2013 (Rec. 530/2012) y 21 de septiembre de 2011 (Rec. 4291/2007 )]considera aplicable la desaparición sobrevenida de la materia en litigio -o pérdida sobrevenida de objeto – como forma anticipada de terminación del proceso contencioso-administrativo, ex art. 22.1 de la LEC aplicable supletoriamente a la LJCA. Invocamos la Ley de Enjuiciamiento Civil para fundar este modo de terminación del proceso contencioso-administrativo por no estar previsto específicamente como tal en los arts. 74 , 75 y 76 de la LJCA .
Como señalamos en nuestra sentencia núm. 2470/2016, de 18 de noviembre (Rec. 162/2013 ), la Ley de Enjuiciamiento Civil atempera el rigor del principio de «perpetuatio iurisdictionis» porque contempla que las circunstancias sobrevenidas tengan incidencia en el proceso cuando la innovación priva de interés legítimo a las pretensiones formuladas «por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa» ( art. 413, apartados 1 y 2 de la LEC en relación con el artículo 22 de la misma Ley ). Para que la pérdida sobrevenida de objeto surta su efecto en este orden jurisdiccional nuestra jurisprudencia exige que ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, al determinar la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el referido art. 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil .
Por eso, como ya señaló el Tribunal Constitucional en la STC 102/2009 ,(FJ 6 y Fallo), hemos dicho que la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22 LEC, supletoria de nuestra LJCA (D. final 1 ª), se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso. Y así, en fin, en la misma STC citada se declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa.»
7.- La Sala partiendo de la anterior doctrina no asume que la finalización del proceso electoral conlleve la perdida sobrevenida de objeto del recurso.
En primer término, el tenor literal de la medida provisional no merma el interés legítimo del recurrente a obtener una sentencia estimatoria de sus pretensiones, pues la orden implica que se abstenga de realizar actuaciones como la examinada que supongan vulneración de la legislación electoral, y esta decisión tiene un alcance general que se puede trasladar a procesos electorales futuros.
Y en cualquier caso una solución distinta comportaría que las medidas provisionales vinculadas a un determinado periodo temporal no pudieran generalmente ser enjuiciadas por los tribunales pues cuando estos tuvieran que pronunciarse sobre su legalidad la medida ya habría desplegado sus efectos, con la afectación que esta interpretación supondría del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo. 24.1 de la CE.
En definitiva, esta Sala considera que no debe acordarse la terminación del proceso por no apreciar la concurrencia de una realidad extra procesal que prive o haga desaparecer el interés legítimo para obtener la tutela judicial pretendida.
En consecuencia, cabe admitir el recurso en relación con el segundo resuelvo del acuerdo impugnado, así como la impugnación indirecta de los puntos 1,2 y 3 de la Instrucción 1/2024, de 1 de febrero, de la JEC.
QUINTO. – Del juicio de la Sala sobre la Instrucción de la JEC 1/2024.
Como ya hemos avanzado en los antecedentes de hecho en esta misma fecha se ha deliberado el recurso 234/2024, donde se impugnaba por la Comunidad Autónoma de Cataluña directamente la Instrucción 1/2024, desestimando la impugnación con base a los siguientes razonamientos:
« A) Comenzamos diciendo que compartimos el planteamiento que la JEC emplea tanto para poner de relieve su posición de órgano superior y central para garantizar la pureza de los procesos electorales, como la innegable función interpretativa para la aplicación de la LOREG sobre la base de principios tan esenciales como la igualdad de los candidatos, la transparencia y objetividad de los procesos electorales y la neutralidad de los partidos políticos y de las Administraciones y, no puede olvidarse, para garantizar el derechos fundamental de participación política -derecho de sufragio pasivo- que a los ciudadanos reconoce el artículo 23.1 de la Constitución española (CE).
Además, es necesario poner de relieve que el alcance de esa función interpretadora ha sido analizado ya en anteriores sentencias de esta Sala, siendo procedente estas citas:
a) La sentencia de 18 de noviembre de 2009 (recurso 496/2008) que, aunque fue dictada en un supuesto de sanción y no de impugnación de una actuación como la que ahora integra este proceso, analizó y resolvió un alegato consistente en que el artículo 50 de la LOREG no ofrecía elementos suficientes para integrar dentro de él la obligación cuyo incumplimiento ha sido reprochado para aplicar y sancionar la infracción del artículo 153.1 de ese mismo texto legal (prohibición de campaña de logros), sino que los elementos tenidos en cuenta para realizarlo sólo aparecen en la Instrucción de la JEC de 13 de septiembre de 1999, dictada en interpretación del artículo 50 de la citada ley Orgánica y sobre objetivos y límites de las campañas electorales, ello alegando que, como es obvio, la Instrucción no tenía el rango de ley que resulta necesario para cumplir con las exigencias que demanda el artículo 25 CE. Es decir, la sentencia analizó el alcance de la potestad interpretativa de la JEC respecto del artículo 50 y lo hizo antes de que se añadiesen los apartados 2 y 3 por Ley Orgánica 2/2011, por tanto, sin previsión legal expresa sobre las campañas de logros.
Pues bien, al hacerlo se vino a decir que la citada prohibición no era creación de la Instrucción pues solo se limita a «aclarar e interpretar el artículo 50 de la LOREG sin ampliar su ámbito subjetivo y objetivo ni su finalidad, pues lo que hace es realizar esa tarea interpretativa poniendo en relación dicho precepto con los mandatos constitucionales y legales de igualdad entre los candidatos, transparencia y objetividad de los procesos electorales y neutralidad de los poderes públicos para garantizar el derecho de participación política en términos de igualdad».
Y es importante decir que esa decisión se tomó después de subrayar tres principios básicos: (i) en primer lugar, «la importancia que tiene el principio de igualdad en materia electoral, ya que aparece expresamente proclamado en el artículo 23 de la Constitución que, como es bien sabido, reconoce, con el rango de derecho fundamental, el derecho de sufragio pasivo»; (ii) también, «que el sufragio igualitario para la elección de la dos Cámaras de las Cortes Generales es, según disponen los artículos 68.1 y 69.2 de la Constitución (CE) y 8.1 de la LOREG, un elemento de suma trascendencia de nuestro sistema político, y por ello, paralelamente, la neutralidad de todos los poderes públicos constituye uno de los instrumentos legalmente establecidos para hacer efectiva esa igualdad que ha de ser observada en el sufragio»; (iii) y se añadió «que dicha neutralidad en los procesos electorales es una de las específicas proyecciones que tiene el genérico mandato de objetividad que el artículo 103.1 CE proclama para la actuación de toda Administración pública».
b) La sentencia de 2 de julio de 2012 (recurso 302/2011), también analizó y delimitó el alcance de la potestad interpretativa de la JEC, esta vez al resolver un recurso interpuesto contra la Instrucción 4/2011, de 24 de marzo, de la JEC, que tiene por objeto la interpretación del artículo 66 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, en lo relativo a las garantías de respeto a los principios de pluralismo, igualdad, proporcionalidad y neutralidad informativa por los medios de comunicación en período electoral.
La demanda rectora de ese proceso se apoyaba en el carácter normativo de la Instrucción al establecer una regulación con indiscutibles efectos ad extra, particularmente porque instauraba un control previo a la emisión de la información que implica obligaciones no previstas por la Ley y la sujeción de la actividad informativa a criterios concretos tampoco previstos legalmente. Se denunciaba también que imponía restricciones a la libertad de información.
Ese planteamiento fue rechazado con varios argumentos. Destacamos ahora estos dos: (i) «No es impropio que se encomiende a la Administración Electoral preservar los principios enunciados por el artículo 66.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General frente a los medios de comunicación vista la incidencia decisiva que estos tienen en la formación de la opinión pública y, ya en el contexto de las elecciones, en la transmisión de los mensajes de las distintas candidaturas. Tratándose de los públicos, esa capacidad hace que deban extremarse todas las medidas que aseguren que en su actividad informativa respetan el pluralismo político, la igualdad en el proceso electoral y la proporcionalidad y mantienen la neutralidad que les es obligada. A este respecto, debe recordarse que, desde el primer momento, el artículo 66 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, sometió al control de la Junta Electoral competente las decisiones de los órganos de dirección y administración de los medios públicos, precisamente, para preservar esos principios. Esto significa que el propio legislador nunca ha considerado suficiente garantía la actuación de dichos órganos»; (ii)) «La cobertura normativa la encuentra la Instrucción en el artículo 66.1 de constante cita y las reglas para su elaboración son las previstas en la propia Ley Orgánica del Régimen Electoral General pues no estamos ante un reglamento o disposición general de carácter material, sino ante las pautas procedimentales a las que han de atenerse los obligados al respeto de los principios de ese precepto: los medios de comunicación, los cuales, convocadas las elecciones, se hallan, a los efectos de lo que aquí se discute, en una posición de subordinación a la Administración Electoral.»,
c) La sentencia 283/2021, de 25 de febrero (recurso 258/2019), en la que se analizó un acuerdo adoptado por JEC interpretando la Instrucción 4/2011, de 24 de marzo, de la Junta Electoral Central, de interpretación del artículo 66 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, 5/1985 de 19 de junio, cuando resolvió una consulta sobre la manera de organizar entrevistas y debates electorales por medios de comunicación privados.
La JEC consideró que, en aplicación de esa Instrucción, las garantías de respeto a los principios de pluralismo, igualdad, proporcionalidad y neutralidad informativa de los medios de comunicación en periodo electoral conllevan la necesidad de que las emisoras de titularidad privada tuviesen particularmente en cuenta los resultados obtenidos por cada formación política en las últimas elecciones equivalentes a la hora de conformar la participación en ellas de las formaciones políticas, ello porque según el apartado Octavo. 2 de la Instrucción «Corresponde a los órganos de dirección de las televisiones privadas decidir libremente sobre la oportunidad de organizar o difundir entrevistas o debates electorales, pero de hacerlo deberán tener particularmente en cuenta los resultados obtenidos por cada formación política en las últimas elecciones equivalentes».
También aquí se discutió el alcance de esta Instrucción defendiendo la entidad privada que interpuso el recurso que el tratamiento legal dado por el artículo 66 a los medios públicos y a los privados es diferente, ello hasta el punto de que estos últimos cuentan con un margen más amplio o, si se prefiere, están sujetos a una limitación menos intensa en el ejercicio de las libertades de expresión y de comunicación de información veraz que las que pesan sobre los medios públicos.
La sentencia rechazó ese planteamiento con los argumentos que recoge el fundamento de Derecho Sexto.c): «Afirma la libertad de los órganos de dirección de las televisiones privadas para decidir si organizan o difunden o no entrevistas y debates electorales. Y, para el caso de que opten por hacerlo, dice que han de tener en cuenta los resultados de las últimas elecciones equivalentes. Es decir, fija un criterio que, lejos de ser arbitrario como sostiene la demanda, procede de la misma Ley Orgánica que lo utiliza repetidamente, como ha mostrado la contestación a la demanda del Letrado de las Cortes Generales y de la Junta Electoral Central.
No se trata, pues, de una innovación sino de una pauta que el legislador aplica en varias ocasiones. Aunque el legislador no lo haya previsto aquí expresamente, eso no significa que la Instrucción se haya excedido al establecerlo. No hay tal exceso. El silencio del legislador se explica porque no es obligado que las televisiones privadas organicen debates y lleven a cabo entrevistas, mientras que sí lo es poner a disposición de las candidaturas los lugares y espacios de difusión de sus mensajes y, también, los adelantos de subvenciones a quienes sean acreedores de ellos, supuestos en que la Ley Orgánica se sirve del criterio de las últimas elecciones equivalentes. Es más, la heterogeneidad de circunstancias en las que acude a él permite entender que es la regla a seguir.
De ahí que la Instrucción no innove al recogerla ni se introduzca en terrenos vedados a ella por estar reservados a la Ley en cualquiera de sus formas.»
B) Sobre esa base, resaltamos que el eje central de los tres primeros motivos de nulidad de pleno derecho que sirven de apoyo a la pretensión anulatoria ejercitada en la demanda, y que ahora analizamos, es que la LOREG alude expresamente a comunicación de resultados de encuestas de intención de voto y la Instrucción alude también -se extiende indebidamente- a actividades previas: la decisión de realizar encuestas que alcancen no solo a la intención de voto sino también a valoraciones de partidos y de líderes políticos.
No consideramos que exista esa extralimitación en el ejercicio de la potestad interpretadora que corresponde a la JEC. La parte recurrente no repara en que la regulación no conlleva tal extralimitación, ni una innovación, sino una mera delimitación formal y procedimental de las obligaciones que regula la Ley y que sirven para garantizar los principios básicos y esenciales de la contienda electoral que ya hemos enumerado. Además, añadimos que la forma de difusión de datos que ahora se cuestiona, así como su obtención por diversos tipos de preguntas en encuestas, se integra directamente y por sí misma en el ámbito del artículo 69 de la LOREG pues viene referido al contenido propio de las «encuestas», sin que su mero alcance (decisión de hacerlas o comunicación de resultados) y los medios empleados para obtener la información buscada (preguntas sobre intención de voto, valoración de líderes o de partidos políticos en encuestas) pueda desgajarse en la forma interesada que preconiza la demanda. Lo que la Instrucción hace es una interpretación integradora del contenido de la regulación de las encuestas electorales que se ajusta a la finalidad que persigue la norma -criterio teleológico- y a la realidad social del momento en que se está aplicando -criterio sociológico-, garantizando los derechos de las formaciones políticas y el derecho de sufragio pasivo de los ciudadanos.
Consideramos que, según esos criterios legales de interpretación, la lógica de la regulación que contiene la LOREG permite afirmar que para su artículo 69 las encuestas son un todo, un concepto único, y las obligaciones legales abarcan a todo su ámbito: decisión, realización y resultados, de manera que el control de la difusión no puede delimitarse restrictivamente a los resultados de encuestas de opinión, por mucho que contenga previsiones particulares sobre ese aspecto. Así, reparamos en que las encuestas se definen en el diccionario de lengua de la Real Academia Española como «conjunto de preguntas tipificadas dirigidas a una muestra representativa de grupos sociales, para averiguar estados de opinión o conocer otras cuestiones que les afectan.».Como vemos, se trata de un concepto lo suficientemente amplio como para que no pueda ser limitado su ámbito en la forma pretendida. Desde luego, no consideramos factible desgajar del concepto de la encuesta electoral las preguntas sobre valoración de partidos y líderes políticos como algo ajeno a la intención de voto pues parece lógico que en esa intención de voto si estén presentes esos tipos de valoraciones.
De esta manera, el control garantista de las encuestas electorales, que es el contendido propio del artículo 69 de la LOREG, no pude delimitarse en los términos pretendidos por la Administración recurrente porque su finalidad no es simplemente el control de los resultados de las encuestas, sino la incidencia que esa actividad demoscópica pueda tener en la efectiva limpieza del proceso electoral y en la igualdad de todas las formaciones políticas concurrentes, principios que presiden la actuación de aquella -la Administración- y de todos los organismos públicos que la integran -en este caso, el CEO de la Administración recurrente- y que, necesariamente, hay que resaltarlo, deben actuar en salvaguarda de los intereses generales, representados en este caso por la igualdad de armas de las formaciones políticas en los procesos electorales donde se ejercita el derecho de sufragio. Esa idea y finalidad de control de las encuestas y su propia regulación ponen de relieve la importancia que tienen en los procesos electorales y la necesidad someter a control de la JEC las decisiones sobre su realización por los organismos dependientes de las Administraciones Públicas, precisamente para preservar los principios básicos del sistema electoral que venimos citando. Esto significa que, también este caso, el propio legislador nunca ha considerado suficiente garantía la actuación de dichos órganos. Mucho menos, cuando al momento de redacción de la norma las circunstancias técnicas o tecnológicas eran otras bien distintas, como se cuida de resalta el preámbulo de la Instrucción.»
SEXTO. -La desestimación del recurso. Conformidad a Derecho de la medida provisional adoptada.
En relación con la imposición de medidas provisionales en el seno de un procedimiento sancionador, la sentencia de esta Sala de 16 de febrero de 2009 (recurso de casación 1887/2007 ECLI)señala que:
«la imposición de medidas cautelares en el seno de un procedimiento sancionador no es »discrecional «. Con su aplicación se trata de asegurar la eficacia de la resolución final que pudiera recaer, según reza el artículos 136 de la Ley 30/1992 y reproduce con mayor precisión el 15 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (BOE de 9 de agosto), donde se puede leer que para su aprobación se han de tener en cuenta también el buen fin del procedimiento, la necesidad de evitar que se mantengan los efectos de la sanción y las exigencias de los intereses generales (apartado 1), debiendo ajustarse a la intensidad, a la proporcionalidad y a las necesidades de los objetivos que se pretenden garantizar en cada supuesto concreto (apartado 2)» …. al aplicar medidas provisionales la Administración no dispone de un margen de apreciación que le permita optar entre distintas opciones, todas igualmente justas y admisibles para el ordenamiento jurídico, sino que debe buscar la solución adecuada para el lance concreto, a la vista de la finalidad perseguida y de las circunstancias concurrentes. No actúa, pues, una potestad discrecional sino otra reglada, dirigiéndose hacia la única meta pertinente en atención a las singularidades del supuesto, orientándose con las pautas que le proporcionan los principios de proporcionalidad y de equidad, a fin de evitar, tal y como recuerda el artículo 72, apartado 2, de la Ley 30/1992 , causar perjuicios de difícil o imposible reparación a los interesados.»
La medida provisional discutida como ya hemos adelantado no prohíbe al presidente del CIS y por extensión al CIS, realizar encuestas relámpago que incluyan preguntas como la 8 sobre la intención de voto para hipótesis de elecciones no convocadas. El CIS podrá realizar las encuestas que tenga por conveniente, lo que se exige es que cuando se vaya a realizar este tipo de estudios se comunique previamente a la JEC, para que esta dé traslado a los representantes de las distintas formaciones participantes en un proceso electoral.
Por ello, tal y como ya declaramos en nuestro auto de 3 de julio de 2024, la medida provisional se considera proporcionada «pues no comporta perjuicios ni obstáculos de entidad al CIS y no entorpece que siga satisfaciendo los intereses generales a los que debe servir. y de nuevo tiene razón el Letrado de la Cortes Generales y de la JEC, la Instrucción 1/2024 y el acuerdo recurrido, que la aplica, sirve a la preservación de la igualdad entre los candidatos que concurren a los procesos electorales, finalidad a la que no puede oponerse, porque no es incompatible con ella, la realización «por el CIS de las funciones que la ley 39/1995 le encomienda.»