JAVIER GARCÍA LUENGO, La abstención y la recusación en el procedimiento administrativo, Iustel, Madrid, 2023, 172 páginas.

Un año después de haber tratado monográficamente el tema de los pliegos de cláusulas administrativas particulares en la contratación pública (Iustel, 2021), vuelve el profesor GARCÍA LUENGO a ilustrarnos sobre otro tema clásico del procedimiento administrativo: las causas de abstención y recusación en el procedimiento administrativo.

Y lo hace con un sereno discurso en el que se enlazan los argumentos y las ideas con apoyo exhaustivo en la bibliografía y en jurisprudencia más reciente. Actualiza un tema que ciertamente es “antiguo” (se remonta a la Ley Azcárate de 1889), tiene su punto álgido en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y, desde entonces, apenas se ha alterado en las leyes de procedimiento posteriores (de 1992 y la actual de 2015). Buena oportunidad para asentar la imparcialidad y el régimen de las causas de abstención y recusación en lo más hondo de la Constitución: la prohibición del arbitrariedad, la objetividad, la igualdad, el principio de legalidad, etc., porque las personas físicas titulares de órganos, o con facultades de decisión, pueden tener sus intereses particulares y la tentación de intervenir en los asuntos en los que entran en conflicto con ese círculo de intereses privados contaminando los públicos aun cuando los que actúan sin esta prevención elemental cedan fácilmente al autoengaño de estimar que la solución a la que se llega es la mejor para el interés general.

Así que los temas más antiguos exigen un lavado de cara y una puesta al día. El libro va explorando las aristas que presenta el tema objeto de estudio, aportando ideas para una eventual reforma de esta institución. En la monografía se parte, como se ha dicho, de un planteamiento constitucional basado en la imparcialidad con que deben actuar los agentes de la administración, expresión feliz ampliamente utilizada para mostrar que no solo debe abstenerse, en su caso, quien pertenece a la Administración en alguna de las categorías -autoridad o empleados públicos- sino quien interviene en sus decisiones, aunque sean particulares, caso por ejemplo de los asesores externos de procesos selectivos.

Así GARCÍA LUENGO va desgranando cada una de las causas, el incidente de recusación y las consecuencias en el acto que se dicte. Se observa que el casuismo impera su valoración concreta. Son muchos los aspectos interesantes que depara el estudio. Por destacar algunas de las ideas que aparecen en el libro. Así las siguientes: cómo exige la jurisprudencia que la abstención del afectado por una causa legal se manifiesta no solo a la hora de adoptar la decisión final sino también durante los trámites previos, ya que una abstención limitada al acto de adoptar la resolución no evita la contaminación de la misma con las actuaciones anteriores y dañar la imagen de la administración.

O, sobre la enemistad manifiesta, se cuestiona que no puedan tenerse en cuenta las enemistades ideológicas o las antipatías de un colectivo cuando se es manifiestamente hostil a él.

También, a propósito de las personas físicas que componen un órgano colegiado, se abre paso la idea según la cual no basta una mera valoración aritmética para determinar si una indebida intervención de quien debía haberse abstenido, ha sido o no determinante por el número de votos alcanzado. En estos casos es preciso detectar la influencia real del voto del miembro incurso en causa de abstención o recusación.

No es extraño por ello que el autor defienda, frente al legislador y la jurisprudencia más tradicional, que la lista de causas de abstención y recusación no sea cerrada sino abierta, al menos con una cláusula general que pudiera comprender circunstancias no encajables entre las tipificadas. Lo cual invita a reflexionar en el hecho de que, ante la abrumadora avalancha de cambios sociales y administrativos que a todos nos afecta en los tiempos actuales, siga impertérrita una relación de causas de abstención y recusación que permanecen como congeladas en el tiempo. Quizá no debiera sorprender tanto habida cuenta que el régimen se basa principalmente en circunstancias personales como la amistad, el parentesco, la relación laboral como indicios de posible parcialidad y estas circunstancias se mantienen en el tiempo. Y mientras los seres humanos intervengan en las decisiones (con permiso de la inteligencia artificial) habrá que mantenerlas actualizadas y, tal vez, admitir incluso si no una interpretación extensiva de la que el autor no es partidario, sí una interpretación técnicamente correcta habida cuenta que la “realidad social” actual es más bien pródiga en casos de aprovechamiento ilegítimo de las instituciones para fines personales.

En estos cambios luce con luz propia la digitalización de la Administración. Esta es implacable en la despersonalización de las relaciones administrativas. Véase por ejemplo el caso de la actuaciones automatizadas en las que es la máquina quien decide y la máquina no conoce amigos ni enemigos. Lo que aparentaría una obsolescencia de las abstenciones o recusaciones. Pero, y ¿ese alguien personal que está detrás de ellas, tal vez actuando o programando con sesgos no del todo imparciales? Incluso en los aspectos reglados de las potestades se pueden dar casos de aplicación del régimen de esta institución como nos informa GARCÍA LUENGO. Es posible que una exploración de esta nueva realidad nos depare nuevas causas de abstención de quienes intervienen desde la sombra en la programación informática de las actividades administrativas. Razón también para atender al establecimiento de una cláusula general que comprenda casos en los que el principio de imparcialidad -que no tiene unos contornos infinitos como nos dice el autor- pudiera estar comprometido. Es ingenuo pensar que todo es inocuo en la acción administrativa.

Es hora de concluir aconsejando la lectura de un libro que hace un recorrido ágil y profundo a la vez, mostrando cuestiones bien vivas en el amplio ámbito de las relaciones administrativas. En ellas un mínimo de ética es la que debe inspirar la actuación de los agentes de la administración, y la abstención y recusación levantan una primera barrera que ofrece el derecho para proteger la imparcialidad y demás valores constitucionales que legitiman las decisiones de la Administración.