La interpretación de los actos administrativos o “la búsqueda de la voluntad real de la Administración”. Actos anteriores y posteriores al acto. STS 2 de mayo de 1989. Ponente: Javier Delgado Barrio

La sentencia se dicta en relación con la extinción de la concesión de instalaciones del campo de tiro Valdeserrano (Fuenlabrada) acordada por el ayuntamiento. Se transcriben los expresivos fundamentos de derecho de la sentencia.

Primero: Plantea la parte apelante como cuestión fundamental la de la interpretación del acuerdo del Ayuntamiento de Fuenlabrada de 30 de enero de 1979 a fin de determinar si del mismo derivaba una relación jurídica concesional o arrendaticia.

Segundo: La interpretación de los actos administrativos tiene por objeto la búsqueda de la voluntad real de la Administración lo que implica que el punto de partida inexcusable ha de ser el de las palabras utilizadas en el acto a interpretar -artículo 1.281, párrafo primero del Código Civil – que pueden pertenecer al lenguaje corriente o ser propias de la terminología técnica del Derecho. Y puesto que hay que presumir que los titulares de los órganos administrativos conocen tanto el sentido común de las palabras como el significado que la técnica jurídica ha venido a atribuirles, la consecuencia será que los términos del acto administrativo han de entenderse en el sentido que les atribuye la generalidad de las gentes, si pertenecen al uso común, y con el significado acuñado por el Derecho Administrativo, si forman parte de su terminología técnica.

Innecesario es advertir que las reglas expuestas integran un primer paso interpretativo cuyo resultado puede quedar desvirtuado por indagaciones posteriores -artículo 1.281, párrafo segundo del Código Civil -.
Tercero: En el supuesto litigioso el Acuerdo de 30 de enero de 1979 otorga precisamente una «concesión» de la explotación de determinadas instalaciones edificadas por el Club apelante por un plazo de cinco años, con expresa previsión de que al finalizar el plazo todo lo construido «revertía» a favor del Ayuntamiento. Se subraya que este acuerdo no fue recurrido.

Así las cosas, la terminología utilizada -concesión, reversión- y consentida por el recurrente está excluyendo claramente la figura del arrendamiento.

Cuarto: Ciertamente la interpretación de los actos administrativos puede atender también a elementos extrínsecos y así muy especialmente han de tomarse en consideración los actos que en el curso del procedimiento han precedido a la resolución a interpretar.

En el supuesto litigioso el acuerdo mencionado se dictó como consecuencia de una instancia del recurrente que aludía al pago de un «alquiler» por un plazo de «diez años».

Pero el acto administrativo que se examina al decidir sobre la solicitud alteró sustancialmente los términos de ésta -cinco años en lugar de diez, «concesión» y no «alquiler»-. Ello implica claramente que no se accedía en su integridad a lo solicitado sino que se introducían importantes modificaciones. Y se subraya que éstas fueron consentidas por el apelante.

Del propio modo ha de indicarse que la fijación de un canon no excluye en modo alguno la figura concesional -artículo 115.8.a del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y 63.7. a del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1955, vigente a la sazón-.
Quinto: También cabe tener en cuenta los actos posteriores al acuerdo a interpretar -artículo 1.282 del Código Civil -.

Sin embargo, en el supuesto litigioso ni la carta de pago expedida por el depositario, que se refiere al pago del arrendamiento, ni la certificación del Secretario, que alude a la presentación de don Rodrigo «para abonar en nombre del «Club de Tiro Valdeserrano» el canon arrendaticio» son bastantes para alterar el sentido de un acuerdo municipal.

Sexto: En definitiva, el Acuerdo de 30 de enero de 1979 otorgaba una concesión con perfecta determinación del día final y con reversión de todo lo construido a favor del Ayuntamiento en día cierto y determinado, lo que excluye la indemnización pretendida, siendo por tanto ajustado a Derecho el acto recurrido de 28 de febrero de 1984 que en último término era ejecución de lo decidido -y consentido- por el Ayuntamiento el 30 de enero de 1979.