STS núm. 1425/2025, de 7 de noviembre de 2025.
Ponente: Excma. Sra. Dª Margarita del Carmen Beladíez Rojo

Resumen
La sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por Aries Solar Termoeléctrica S.L. respecto a la determinación de la rentabilidad razonable que debe aplicarse a sus instalaciones termosolares ASTE 1-A y ASTE 1-B a partir de 2020.

La empresa solicitaba que se le reconociera la rentabilidad del 7,398%, prevista como régimen excepcional para instalaciones con retribución previa al RD-ley 9/2013, alegando que no había sido ella quien había iniciado un arbitraje internacional, sino un antiguo socio. Debido a ese arbitraje, la Administración aplicó la rentabilidad general del 7,09%.

La cuestión admitida a casación era determinar si la normativa (DF 3ª bis LSE, apartados 3 y 4.b).1º) tiene naturaleza sancionadora y vulnera el art. 25 CE al imponer una supuesta “sanción objetiva”.

El Tribunal Supremo declara que no existe naturaleza sancionadora. La norma establece un incentivo voluntario, no un castigo. Y concluye que la Administración actuó conforme a Derecho.

(…)

SÉPTIMO.- Criterio de la Sala

1. Consideraciones generales

La cuestión que se nos plantea en el presente recurso de casación es, como se ha indicado, analizar si la previsión contenida en la disposición final tercera bis de la ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, tiene naturaleza sancionadora, como sostiene la parte recurrente o si, por el contrario, como estimó la sentencia recurrida y defiende el abogado del Estado, no tiene este carácter. En el caso de que llegáramos a la conclusión de que tiene razón la entidad recurrente tendríamos que examinar si el contenido de la disposición se ajusta a las exigencias que el artículo 25.1 CE impone a las normas sancionadoras y, en su caso, valorar la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional de la referida norma.

La primera cuestión que tenemos que analizar es, en consecuencia, la naturaleza jurídica de la disposición final tercera bis de la Ley 24/2013. Esta norma establece un régimen retributivo excepcional y voluntario aplicable a aquellas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos que, a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, contaban con reconocimiento de retribución primada. Este régimen consiste en que se garantiza el mantenimiento del valor de la rentabilidad razonable del 7,398%, correspondiente al primer periodo regulatorio durante los dos periodos regulatorios consecutivos: 2020-2025 y 2026-2031. La medida implica la no revisión de dicho valor durante ese intervalo temporal, lo que otorga a las instalaciones acogidas una mayor estabilidad y previsibilidad retributiva. No obstante, a este régimen solo se pueden acoger aquellas instalaciones que no hayan iniciado procedimientos judiciales o arbitrales por la modificación del régimen retributivo tras el RD 661/2007, o que hayan renunciado fehacientemente a ellos y a cualquier compensación derivada.

Resulta, por tanto, que la disposición final tercera bis de la Ley 24/2013 establece una diferencia de régimen retributivo entre instalaciones en función de su vinculación con procedimientos judiciales o arbitrales relacionados con las reformas del régimen retributivo.

Ha de señalarse que esta diferencia de trato no depende de quién haya ejercido la acción judicial o arbitral, sino de si la instalación concreta ha sido objeto de litigio. Esta precisión resulta especialmente relevante en el presente caso, en el que la parte recurrente alega no haber promovido ningún procedimiento, siendo la acción arbitral atribuible a una sociedad extranjera con una participación minoritaria en la instalación, cuya sola actuación determinó la exclusión de la totalidad de la instalación del régimen excepcional.

Como hemos indicado, la parte recurrente sostiene que la exclusión de determinadas instalaciones del régimen retributivo excepcional constituye una medida de carácter sancionador. A su juicio, la norma penaliza a aquellas instalaciones que han sido objeto de procedimientos judiciales o arbitrales, al impedirles acceder a una rentabilidad más favorable, incluso cuando algunos de sus titulares no hayan promovido ni participado en dichos procedimientos. Por ello, considera que la reducción de la retribución aplicada a todos los cotitulares de la instalación -incluidos quienes no intervinieron en la impugnación- configura una sanción objetiva que es contraria a los principios de personalidad y culpabilidad que consagra el artículo 25.1 CE.

2. El concepto constitucional de sanción

A) La sanción consiste en un mal jurídico concretado en una privación o restricción de derechos que un poder público impone como reproche a quien ha realizado una conducta antijurídica. La realización de un ilícito constituye, así, el presupuesto necesario para que se produzca la consecuencia jurídica en la que la sanción consiste: el castigo que el ordenamiento jurídico anuda a la vulneración de sus determinaciones.

En consecuencia, un acto tiene carácter sancionador siempre que cumpla una finalidad represiva o retributiva, esto es, cuando se adopta con la finalidad de castigar a quien ha cometido un ilícito. En tales casos, su régimen jurídico vendrá determinado por su naturaleza material, con independencia de su nomen iuris ;de lo contrario, bastaría con una calificación formal distinta para eludir las garantías que la Constitución exige para los actos sancionadores. Ahora bien, cuando la propia ley califica expresamente un acto como sanción, su propia calificación como tal determina que le sean aplicables las garantías constitucionales propias de las sanciones, con independencia de su contenido material.

En suma, un acto tendrá naturaleza sancionadora cuando la norma le atribuya expresamente tal carácter o cuando, atendiendo a su contenido y finalidad, suponga la imposición de un castigo a quien ha cometido un ilícito.

El Tribunal Constitucional ha establecido que la Constitución impone un concepto material de sanción. Por ello, la jurisprudencia constitucional distingue los supuestos en los que una medida tiene carácter sancionador de aquellos en los que carece de finalidad punitiva. Así, ha apreciado naturaleza sancionadora cuando la consecuencia jurídica excede de una función meramente resarcitoria o disuasoria y opera como auténtico castigo.

En el ámbito tributario, la STC 276/2000, FJ 2 y 3, calificó como sanción el recargo del 50 % del artículo 61.2 LGT y la STC 291/2000, FJ 8 a 10, atribuyó también esa naturaleza sancionadora al recargo del 100 % del mismo precepto. La STC 139/2011, FJ 2, reiteró esta conclusión respecto de este recargo por su finalidad estrictamente retributiva. En otros sectores, la STC 132/2001, FJ 3, consideró sancionadora la suspensión temporal de la licencia de auto-taxi, al tratarse de una reacción aflictiva frente a una conducta ilícita. Asimismo, la STC 181/2014 declaró inconstitucional la norma que establecía la caducidad automática de la autorización para el funcionamiento de una oficina de farmacia cuando uno de sus cotitulares era sancionado por actos cometidos en el ejercicio de su actividad profesional. El Tribunal entendió que esta consecuencia, aunque no se calificara expresamente como sanción, tenía naturaleza sancionadora y vulneraba el principio de personalidad de las penas y sanciones, ya que incluso en casos de responsabilidad solidaria se exige la culpabilidad individual.

Por el contrario, el Tribunal Constitucional ha negado ese carácter cuando la medida carece de finalidad retributiva y se orienta exclusivamente a asegurar el cumplimiento de un deber jurídico o constituye una consecuencia legal accesoria de la sanción principal. La STC 239/1988, FJ 2, distingue las multas coercitivas, de naturaleza estrictamente compulsoria, de las sanciones en sentido propio; y la STC 164/1995 negó naturaleza sancionadora al recargo del 10 % del artículo 61.2 LGT por su función «resarcitoria a la par que disuasoria» y su falta de finalidad represiva. De igual modo, la STC 23/2022 descartó que la publicación en el BOE de sanciones de la Comisión Nacional del Mercado de Valores constituya una sanción, al carecer de finalidad punitiva independiente y quedar integrada en el régimen propio de la sanción principal.

Por su parte, el Tribunal Supremo, en línea con la jurisprudencia constitucional, aplica también un concepto material de sanción, lo que le permite diferenciar entre medidas que, aun siendo gravosas, carecen de finalidad punitiva y otras que sí implican un reproche por una conducta ilícita. Así, descarta la naturaleza sancionadora cuando la medida no persigue castigar, como sucede en el caso resuelto por la STS de 21 de julio de 2009 (recurso 507/2008), que concluyó que la publicación de sanciones firmes impuestas por la Comisión Nacional del Mercado de Valores no constituye una sanción adicional, sino un efecto legal vinculado a la transparencia del mercado, o en los resueltos por las SSTS de 8 de octubre de 2001 (recurso 3946/1996) y de 31 de enero de 2023 (número de recurso 5543/2021), que negaron el carácter sancionador de la revocación de licencias al configurarse como condición resolutoria del título habilitante; o el enjuiciado en la STS de 11 de enero de 2024 (recurso 2831/2022), que confirmó que los recargos por presentación extemporánea del artículo 27 LGT tienen una función coercitiva y de gestión, no sancionadora. De igual modo, la STS de 21 de abril de 2016 (núm. de recurso 371/2016) consideró que la penalización económica impuesta a una empresa por incumplir una orden de reducción de potencia emitida por Red Eléctrica de España, en el marco del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad para consumidores que adquieren su energía en el mercado de producción, no tiene naturaleza sancionadora, pues carece de finalidad represiva. La Sala descartó su carácter punitivo al entender que su objetivo era garantizar el cumplimiento del servicio, actuando como un mecanismo disuasorio y compensatorio. Por ello, apreciamos que estas penalizaciones no son sanciones administrativas, sino consecuencias contractuales derivadas del incumplimiento de obligaciones asumidas voluntariamente.

Ese mismo criterio material conduce, sin embargo, a una solución opuesta en relación con determinadas modalidades de derivación de responsabilidad tributaria, como la prevista en el artículo 43.1.a) LGT, que sí presentan naturaleza sancionadora, al implicar un reproche por conducta dolosa o culposa. A esta conclusión llegó la STS de 20 de mayo de 2025 (recurso 3452/2023), que obliga a la Administración a acreditar de manera fehaciente la existencia de una conducta imputable y culpable, excluyendo la responsabilidad objetiva y la inversión de la carga de la prueba, y activando las garantías propias del derecho sancionador.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, desde la sentencia Engel y otros c. Países Bajos(1976), aplica tres criterios para determinar si una medida pertenece a la «materia penal» -a la que alude el artículo 6 CEDH para que le resulten aplicables las garantías que establece el referido precepto: (i) la calificación interna de la medida, con valor meramente orientativo; (ii) la naturaleza de la infracción, atendiendo a si la reacción estatal cumple una función punitiva o disuasoria; y (iii) la severidad de la medida, que adquiere especial relevancia cuando la consecuencia es suficientemente aflictiva. Esta doctrina, reiterada en asuntos como Jussila c. Finlandia(Gran Sala, 2006), ha sido matizada en resoluciones recientes -Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal(Gran Sala, 2018) y Grosam c. República Checa(2023)- que flexibilizan los criterios segundo y tercero mediante una valoración contextual. No obstante, se mantiene la premisa de que una medida constituye sanción cuando su finalidad material y sus efectos revelan una reacción punitiva frente a un ilícito, con independencia de su nomen iuris .

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reiterado que la naturaleza sancionadora de una medida depende de su finalidad y severidad, no de su denominación formal. En Akerberg(C-617-10 , apartados 32 y ss.) y en Bonda(C-489/10 , apartado 35 y ss.) se negó tal carácter a la exclusión de ayudas en el ejercicio de la declaración falsa y su reducción en los tres siguientes, por tratarse de medidas preventivas y de protección financiera. Por el contrario, en Menci( C-524/15, apartados 26 y ss.) y Bpost(C-117/20 , apartados 25 y ss.) se afirmó que una medida administrativa puede ser sanción material cuando persigue fines punitivos y presenta suficiente gravedad, activando las garantías del artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

De esta doctrina se desprende que un acto tendrá naturaleza sancionadora cuando constituya una reacción aflictiva frente a la comisión de un ilícito y persiga una finalidad retributiva, aunque la norma no le atribuya formalmente tal carácter, pues la calificación jurídica del acto viene determinada por su naturaleza material y por la función punitiva que efectivamente desempeñe, lo que determina que le resulten aplicables las garantías que la Constitución establece para los actos sancionadores.

3. Resolución de la cuestión planteada

La cuestión controvertida consiste, como se ha señalado, en determinar si la reducción del tipo de rentabilidad razonable prevista en la disposición final tercera bis de Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico es una sanción y, en el caso de que tuviera esta naturaleza analizar si respeta las exigencias que impone el artículo 25.1 para los actos de carácter sancionador.

Como se ha visto, la jurisprudencia, tanto la del Tribunal Constitucional como la de esta Sala, así como la europea, sostiene que la naturaleza sancionadora de un acto depende de su contenido material y de su finalidad no de la calificación formal que le atribuya el legislador. Por ello, no podemos considerar que la medida que prevé la disposición final tercera bis de la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico no sea una sanción basándonos únicamente en que el legislador no la ha calificado formalmente como tal, sino que es preciso examinar si materialmente, por la finalidad que a través de ella pretende conseguirse, es una medida sancionadora, como sostiene la recurrente o si, como mantiene el abogado del Estado, no tiene este carácter.

La aplicación de los criterios establecidos tanto por el Tribunal Constitucional como por esta Sala determinan que debamos rechazar que la disposición controvertida constituya una sanción. En primer lugar, la medida no se configura como la consecuencia que prevé la ley por la comisión de un ilícito, presupuesto indispensable para la existencia de una sanción. La disposición final tercera bis de la Ley 24/2013 no asocia la atribución de una rentabilidad menor a las instalaciones de producción de energía renovables a una infracción del ordenamiento jurídico. El único hecho relevante para determinar la aplicación del tipo retributivo del 7,09 % es la existencia o inexistencia de procedimientos judiciales o arbitrales promovidos frente al régimen retributivo anterior, y ejercer acciones judiciales o arbitrales no constituye un ilícito.

Tampoco concurre la finalidad punitiva que caracteriza a las sanciones. La disposición final tercera bis de la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico, se inserta en un contexto de política económica y regulatoria, cuyo objetivo es promover la estabilidad del marco retributivo, dotar de previsibilidad al sistema y reducir la litigiosidad acumulada en el sector. El tratamiento diferenciado entre quienes aceptan el régimen incentivado y quienes deciden no adherirse responde a una lógica de fomento y de diseño de incentivos, no al propósito de castigar la conducta de los operadores. La existencia de un eventual efecto disuasorio respecto del mantenimiento de los litigios no basta para transformar una medida regulatoria en una sanción; por el contrario, el Tribunal Constitucional ha establecido que las medidas económicas pueden generar efectos disuasorios sin perder su naturaleza no sancionadora ( SSTC 238/1988 y 164/1995).

Debe subrayarse igualmente que la medida no impone un mal jurídico. La reducción de la rentabilidad razonable al 7,09 % se sitúa dentro del margen de configuración del legislador en materia económica y responde a criterios de sostenibilidad del sistema eléctrico y de equilibrio retributivo. No supone la restricción ni la privación de ningún derecho. Se trata, por el contrario, de la determinación de un régimen retributivo que opera únicamente para quienes libremente deciden no adherirse al mecanismo incentivado previsto por la norma. La disposición final tercera bis de la Ley del Sector Eléctrico no prevé una penalización para los operadores que deciden mantener o iniciar acciones judiciales o arbitrales, sino que establece un incentivo normativo dirigido a quienes optan voluntariamente por no litigar o por desistir de los procedimientos promovidos. La norma no castiga el ejercicio de tales acciones, que son lícitas -en el caso de las judiciales forman parte del derecho fundamental reconocido en el artículo 24 CE y, en el supuesto del arbitraje constituye un mecanismo igualmente legítimo de resolución extrajudicial de controversias-, sino que ofrece un régimen retributivo más favorable a quienes aceptan un marco estable y no controvertido. A los operadores que deciden no acogerse al incentivo no se les impone sanción alguna, sino que se les aplica el régimen retributivo ordinario, que es precisamente el que correspondería a todos ellos en ausencia de esta opción adicional. De este modo, la diferenciación retributiva no opera como reacción punitiva frente al ejercicio de acciones, sino como consecuencia inherente a la existencia de un mecanismo voluntario de fomento, ajeno al ejercicio del ius puniendi y plenamente enmarcado en la potestad del legislador para configurar incentivos económicos en sectores regulados

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara lo siguiente:

El apartado 3 en relación con el apartado 4.b).1º de la Disposición Final Tercera bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, introducida por la reforma operada por la Disposición Final Segunda apartado Dos del Real Decreto-ley 17/2019, de 22 de noviembre, a la luz de lo dispuesto en el artículo 25.1 CE, no tiene naturaleza sancionadora, pues la medida que esta norma establece no tiene una finalidad represiva o de castigo, sino que a través de ella lo que se pretende es -alcanzar un objetivo de interés público consistente en reducir la litigiosidad mediante un incentivo voluntario que favorece a quienes no promueven acciones judiciales o arbitrales o desisten de las iniciadas, por lo que no infringe el artículo 25.1 CE