Luis MÍGUEZ MACHO, La modernización del procedimiento administrativo, Thomson Reuters, Aranzadi, Cizur Menor, Navarra, 2021, 103 páginas.

Bajo el título “La modernización del procedimiento administrativo” se nos presentan tres selectos y variados trabajos, sobre aspectos especialmente sensibles de esta institución central del Derecho Administrativo que es el procedimiento para la adopción de los actos administrativos. En los tres el autor emplea el mismo método de análisis: adentrarse en los preceptos que regulan cada supuesto señalando los puntos débiles de las normas, las incongruencias, las discordancias legislativas, las omisiones normativas, los avances y los que no lo son tanto, etc., de modo que el panorama queda cuanto menos clarificado para el operador jurídico, y muchas veces señalada la vía más plausible de su correcta aplicación.

En el primero de ellos, externo de alguna manera al procedimiento en sí, se introduce en el proceloso mundo de los entes instrumentales cuya participación en el ámbito subjetivo de la ley es manifiestamente mejorable, ya que el procedimiento administrativo no está para que pueda ser descartado o empleado a capricho. El problema viene porque la variedad de los entes instrumentales es grande y la ley 39/2015 ha dado alguna pauta acerca de cuándo hay que aplicarla a dichos entes. El caos organizativo de este sector adolece de la inacción del legislador y son muchos los interrogantes que se plantean, tales como la razón o razones por las que un determinado ente se clasifica en una personificación u otra, bien de derecho público o de derecho privado, o bien de derecho público pero sometida en su actuación al derecho privado. Resulta especialmente sorprendente la esquizofrenia legislativa en el caso de las universidades públicas que para la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, son Administraciones Públicas, y para las leyes 39/2015 y 40/2015, de 2 de octubre quedan fuera de ese concepto. Otra perturbación es la que afecta a los entes con personificación privada y régimen jurídico privado (fundaciones y sociedades públicas); y así, mientras que la ley 40/2015 prohíbe absolutamente que las fundaciones del sector público estatal utilicen poderes o funciones públicas, no se sigue esa misma regla para las sociedades mercantiles estatales a las que la ley, excepcionalmente, puede atribuirles el ejercicio de potestades administrativas, único caso en el que quedarían sujetas a la ley 39/2015 adoptando sus decisiones mediante el empleo de procedimientos administrativos.

El capítulo segundo está dedicado a la integración de intereses supraindividuales difusos en el procedimiento administrativo en el que, tras reconstruir los antecedentes históricos, se plantean cuestiones interesantes como la relativa a la mejor ubicación de ese trámite, sea al principio o al final del procedimiento, con las ventajas e inconvenientes de la decisión correspondiente, pues la legislación deja abierto ese tema y si se practica al principio de la instrucción habrá más posibilidades de que el resultado de la información pública influya en el procedimiento y en la decisión, y si se practica más tarde, al tiempo por ejemplo de la audiencia, habrá menos.

Trata a continuación de la consulta como instrumento de participación pública en el procedimiento administrativo con sus diferencias respecto de la información pública. El autor no termina de ver con claridad cuál es la ventaja que tiene una consulta restringida frente a la información pública clásica que permite una más amplia participación ciudadana, y por tanto sirve mejor al fin de democratizar la toma de decisiones por la Administración.
Interesante también el apartado dedicado a la falta de emisión del informe en plazo por parte de los órganos administrativos, con la posibilidad de que se consideren emitidos favorablemente si no se emiten expresamente. Y también el problema derivado del contenido técnico de la cuestión objeto de informe, que repercute en la orientación del silencio pues no cabría suplir ese contenido con la ficción del carácter favorable. Lo que propone el autor es completar la normativa con una habilitación expresa a los órganos tramitadores de los procedimientos administrativos para que pudiesen recurrir de forma facultativa a informes de otros sujetos debidamente cualificados, públicos o privados cuando no sea posible suplir el contenido técnico de los informes omitidos.

Cierra esta trilogía de asuntos el régimen de las declaraciones responsables y comunicaciones donde, siguiendo la misma tónica que en el resto de los trabajos, da cuenta de los problemas concretos de interpretación y de eficacia de la norma, proponiendo soluciones concretas, así por ejemplo sobre si los conocimientos vinculados a estas declaraciones o comunicaciones están sometidos a un plazo de caducidad; si existe o debería existir algún límite temporal para llevar a cabo las actuaciones de comprobación documental, o el interesado queda expuesto a que la Administración pueda cuestionar en cualquier momento la declaración responsable o comunicación presentada. También el tema de las consecuencias de una comprobación desfavorable, tanto si se debe a un defecto insubsanable en la declaración responsable o comunicación presentada, como si se debe a la falta de subsanación en plazo de un defecto que podría haber sido corregido tras la preceptiva formulación del requerimiento de la Administración. En estos casos la Administración tendrá que adoptar todas las medidas necesarias para imposibilitar la continuación del ejercicio del derecho de la actividad afectada y en los términos que establezca la normativa sectorial aplicable para obligar al interesado a la reposición de la situación alterada, lo cual exigirá ineludiblemente tramitar un procedimiento administrativo con las debidas garantías de contradicción. Sin embargo, el artículo 69. 4 ley 39/2015 solo menciona estas consecuencias para los casos de inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, así como para aquellos de no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable.

Toca a continuación el tema de la inspección y control de las actividades declaradas o comunicadas y dentro de ese tema señala, por ejemplo, que, en general, la ley 39/2015 adolece de falta de regulación salvo algún precepto aislado como el artículo 77.5 sobre el valor probatorio de las actas de inspección. Un problema que se presenta en estas declaraciones responsables es el de los interesados legítimos en que se realice una inspección. Aboga por el reconocimiento de esta legitimación para instar el ejercicio de las facultades administrativas de inspección y control en el caso del reconocimiento ejercicio de derechos únicamente sometidos a la carga de la declaración responsable, pues se abriría una vía para que esas personas pudiesen hacer valer sus derechos e intereses legítimos en aquellos casos en que no hay un acto autorizante susceptible de recurso. Ese reconocimiento legal permitiría impugnar jurisdiccionalmente la eventual inactividad de la Administración en el ejercicio de sus facultades de inspección y control, y pedir en vía jurisdiccional el cese del ejercicio del derecho de la realización de la actividad, así como la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de las situaciones jurídicas individualizadas que se hayan visto alteradas.