La potestad organizatoria de la Administración: “un coto (no) exento a la sumisión judicial”. Concepto, clases, peculiaridades. STS 12 de julio de 1999, Rec: 13571/1991. Ponente: Mariano Baena del Alcázar

[I. Concepto. Clases]

SEGUNDO.- (…) Ahora bien, las dos cuestiones planteadas por el recurrente se refieren al tema de los requisitos y limites en el ejercicio de la potestad organizatoria de la Administración, ejercida en el caso de autos mediante la aprobación del Reglamento orgánico del Hospital provincial. Para resolver sobre si en la aprobación de ese Reglamento se ha actuado conforme a Derecho conviene referirse a las ideas o nociones generales sobre potestad organizatoria tal como este concepto se utiliza por la doctrina científica y jurisprudencial. En síntesis puede entenderse que la potestad organizatoria alude al conjunto de poderes de una autoridad publica para la ordenación de los medios personales, materiales y reales que se le encomiendan con objeto de que sea posible el ejercicio de determinadas competencias y potestades publicas. Sin embargo el mismo carácter general de esta noción implica la necesidad de diferenciar supuestos, ya que debe distinguirse entre la potestad organizatoria ejercida mediante ley y por tanto por las Cortes generales o los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas, y la que viene atribuida a las Administraciones públicas. En el caso de que la referida potestad organizatoria se ejercite mediante norma con rango de ley tiene sin duda por objeto regular los medios necesarios para el funcionamiento del propio órgano legislador, o bien regular una determinada unidad orgánica incluida en el ámbito del Estado o de las Comunidades Autónomas. Va de suyo que en el ejercicio de esta potestad los legisladores deben atenerse a las normas de procedimiento y guardar las reglas establecidas para la formación de voluntad del órgano legislativo. Sin embargo no debemos insistir en la referencia a este modo de ejercicio de la potestad organizatoria, ya que no guarda relación ninguna con el supuesto estudiado en el caso de autos. Por el contrario nos interesa ahora de modo directo la potestad organizatoria ejercida por las propias Administraciones públicas, bien por via de reglamento ordenando el conjunto de medios que se asignan a un órgano administrativo, bien incluso mediante actos individuales.

[II. Potestad organizatoria de la Administración y su vinculación al ordenamiento jurídico. Peculiaridades]

Este planteamiento general debe revertir al importante extremo de cómo se encuentra sometida la Administración al ordenamiento jurídico en el ejercicio de aquella potestad organizatoria debiendo destacarse que, contra lo que se afirma en ciertas aproximaciones al tema, los poderes para ordenar la organización no pueden constituir, so pretexto de que se trata de una potestad referida a un ámbito doméstico, un coto exento de la sumisión al derecho, lo que sería contrario a los artículos 9.1 y 103.1 de la vigente Constitución española . En definitiva, estamos ante el ejercicio de unos poderes públicos, aunque sean de carácter peculiar, otorgados por el ordenamiento para conseguir fines públicos y justamente por ello la posibilidad de actuación en este campo de las autoridades de la Administración publica constituye en el sentido más ajustado del tema una verdadera potestad.

Ello no excluye, sin embargo, la existencia de peculiaridades de la potestad organizatoria que en ocasiones han determinado que los Tribunales de Justicia sean renuentes a una revisión en todos sus extremos del uso que se hace de los poderes administrativos en materia de organización. La razón para ello es que en el ejercicio de la potestad organizatoria no se están regulando in genere los derechos y obligaciones, ni de la totalidad de los ciudadanos, ni normalmente de una pluralidad indeterminada de sujetos. Los afectados por aquel ejercicio son quienes integran el personal al servicio de la Administración, trátese de funcionarios o de personal laboral, encontrándose íntimamente relacionadas las cuestiones que se refieren a organización propiamente dicha y a personal administrativo. Por ello son los agentes de la organización los que en mayor medida pueden verse afectados o concernidos en sus expectativas e intereses por las modificaciones orgánicas que normalmente implica el ejercicio de la potestad organizatoria. Pero el caso es que este personal funcionario o laboral se encuentra sometido a una relación especial de sujeción en virtud de su particular status. Por ello puede desde luego conducirse como actor procesal en defensa de los derechos reconocidos por la norma, incluso en materia de organización en determinadas ocasiones cuando se pretende han sido vulneradas normas jurídicas que reconozcan derechos. En cambio, este personal no puede o, por expresarlo en términos procesales no está legitimado, para pretender obstaculizar el ejercicio de la potestad publica de ordenar la organización formulando pretensiones en defensa de simples expectativas, aspiraciones o intereses, por legítimos que puedan ser unas y otros.

Ello da lugar a que en materia de potestad organizatoria haya que guardar en ocasiones un delicado equilibrio. De una parte, si las pretensiones procesales no están basadas en derechos reconocidos por la normativa vigente y no se han producido infracciones graves de procedimiento, los pronunciamientos judiciales han de ser respetuosos con la potestad organizatoria válidamente ejercida. Así se deriva de que, como antes se ha dicho, los sometidos a una relación especial de sujeción no están suficientemente legitimados en virtud de las características de la relación misma. Sin embargo, de otra parte no es menos cierto que en el ejercicio de la potestad organizatoria las autoridades públicas están sometidas al ordenamiento jurídico. Al respecto es obligado tener presente el precepto central del artículo 83.2 de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable al caso de autos a tenor del cual la sentencia estimará el recurso contencioso administrativo cuando el acto o la disposición incurriere en cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Desde luego aquella infracción puede cometerse, como sucede también respecto a otras potestades públicas, en el ejercicio de la potestad organizatoria tanto si se actúa a través de la aprobación de un reglamento como si se trata de dictar un acto individual, pudiendo referirse la infracción a las normas de procedimiento que es obligado cumplir o a los derechos o deberes relacionados con el fondo del asunto, sin que exista razón ninguna para que los Tribunales de Justicia no puedan apreciar la eventual infracción, incluso cuando se trate de desviación de poder.