STS 29 de marzo de 2023
Ponente: José Luis Requero Ibáñez

SEXTO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE LA CUESTIÓN DE INTERÉS CASACIONAL.

1. En las instancias previas y ahora en casación, ha sido reiterada la cita de nuestra sentencia 1198/2019 en la que se fijó doctrina sobre las exigencias de motivación para el cese en puestos de libre designación, doctrina que pasó a jurisprudencia al reiterarse en otras sentencias posteriores (cfr. entre otras, las sentencias1595/2019, de 15 de noviembre, recurso contencioso-administrativo 42/2018; sentencias 712 y 919/2020, de9 de junio y 2 de julio, recurso de casación 1195 y 2053/2018, respectivamente; sentencias 530 y 723/2021,de 20 de abril y 24 de mayo, recursos de casación 7137 y 2453/2018, respectivamente).

2. Esa jurisprudencia es aplicable al cese en puestos de libre designación en el ámbito de la Guardia Civil como integrante de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Así, es cita obligada la sentencia 1183/2022, de 27de septiembre (recurso de casación 6650/2020), en la que declaramos que el régimen general o común de cese en puestos de libre designación, deducible del EBEP, no pugna con el estatuto propio de la Guardia Civil y, en particular, con el artículo 83.1 de la Ley 29/2014. En concreto dijimos que «… el marco jurídico propio de la Guardia Civil no impide, sino que confirma, la aplicación de nuestra doctrina sobre la motivación de los actos discrecionales en general, y de los que se concretan en el cese en puestos a los que se accedió por el sistema de libre designación, en la Guardia Civil».

3. El artículo 80.4 del EBEP dice que quien es libremente designado puede ser cesado «discrecionalmente» mientras que en el artículo 83.1 de la Ley 29/2014, ese nombramiento puede ser «revocado libremente», dos expresiones que, entendemos, dicen sustancialmente lo mismo. Por otra parte en esa sentencia 1183/022, por razón de aplicar nuestra jurisprudencia a la Guardia Civil, desestimamos el recurso del allí recurrente, responsable de la UCO, pues apreciamos «… una motivación clara, suficiente, comprensible y específica al caso, en relación con las razones de su cese», aparte de que pretendió en casación no tanto una integración de hechos admitidos y probados, como sustituir los hechos probados y detalladamente valorados en la primera instancia.

4. A partir de esa asimilación habrá que recordar que el nervio de la sentencia 1198/2019 parte de que la libre designación es una de las dos formas de provisión de puestos funcionariales, luego la idea de confianza que lo preside debe entenderse desde esa lógica funcionarial considerada en sentido amplio. Hemos así discernido entre la confianza exclusivamente personal, propia del nombramiento para cargos eventuales del artículo 12 EBEP -asesores, jefes de gabinete e, incluso, cargos directivos- de la confianza profesional propia de la libre designación y que se ejerce para la provisión de puestos entre funcionarios de carrera.

5. Abundando en esta idea seguimos diciendo en esa sentencia 1198/2019 que, tratándose de funcionarios de carrera, si la forma de provisión es el concurso de méritos, el juicio de idoneidad pasa por integrar los conceptos que se toman como méritos evaluables predeterminados, para lo que se ejerce una modalidad de potestad discrecional, la discrecionalidad técnica. Pero si se trata de la provisión de puestos mediante libre designación, lo determinante es que el libre juicio de idoneidad atienda, no a unos conceptos previamente fijados como méritos evaluables, sino a «… los requisitos exigidos para el desempeño del puesto caracterizado por esa especial responsabilidad que justificó su clasificación como de libre designación y ese libre juicio de idoneidad es lo que integra la idea de confianza en que el designado realizará un buen desempeño del puesto» (cfr. sentencia 1198/2019).

6. Como decimos, esa jurisprudencia integra el sistema común de provisión de puestos mediante la libre designación y el régimen estatutario de la Guardia Civil responde a la misma lógica. Se hablará de «destinos», no de puestos, pero, denominación al margen, tal régimen participa de esa comunidad de principios pues con los destinos de libre designación se conforma la triple forma de clasificación de puestos o destinos para su cobertura (cfr. artículo 77 de la Ley 29/2014), luego se inserta en el devenir profesional del guardia civil. Tal regulación tiene cumplido desarrollo en el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 470/2019, de 2 de agosto.

7. A partir de lo expuesto reiteramos nuestra jurisprudencia que exige no sólo la motivación formal del cese en el puesto o destino de libre designación por razones de idoneidad profesional sino, además, la exigencia de que esa motivación no sea vaga, imprecisa o rituaria, a base de expresiones opacas, estandarizadas, sino que dé razón de por qué la confianza profesional que motivó el nombramiento ha decaído y por qué ya no se reúnen las condiciones para desempeñar un destino atendiendo a sus requerimientos.

8. Pues bien, en ese juicio de inidoneidad sobrevenida para el desempeño del puesto por pérdida de confianza, habrá un núcleo de libre apreciación que no corresponde al juez sustituir y que no es otro sino al que nos referimos en la sentencia 1198/2019, pero esto no quita para que pueda plantearse si «son ciertos los hechos en los que se fundamentó la pérdida sobrevenida de la idoneidad» tal y como hemos declarado en la sentencia723/2021, de 24 de mayo, recurso de casación 2453/2018, luego si es exigible que la razón del cese se explicite -y así se ha hecho- no cabe excluir sin más que se pueda enjuiciar.

9. Conforme a lo expuesto y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA concluimos en estos términos:

1º Reiteramos la jurisprudencia plasmada en la sentencia 1198/2019, seguida por otras posteriores, en cuanto a la exigencia de motivación de los actos de cese en puestos de libre designación.

2º Reiteramos lo declarado en la sentencia 1183/2022, en cuanto a la aplicabilidad de la citada jurisprudencia a los miembros de la Guardia Civil respecto al cese en destinos de libre designación.

3º Reiteramos lo declarado en la sentencia 723/2021 en cuanto a que cabe el control jurisdiccional de la certeza de los hechos alegados para sostener la pérdida sobrevenida de idoneidad para el destino.

SÉPTIMO.- APLICACIÓN AL CASO Y RESOLUCIÓN DE LAS PRETENSIONES.

1. Conforme al artículo 93.1 de la LJCA, procede aplicar lo declarado a efectos casacionales para resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, lo que lleva a estimar el recurso de casación. Las razones de la estimación son estas:

1º La sentencia impugnada rechaza la aplicación al caso de la sentencia 1198/2019 al caso por razón de la singularidad del régimen estatutario aplicable a la Guardia Civil regulado por la Ley 29/2014. Contradice nuestra sentencia 1183/2022 aunque en puridad no puede infringirla ya que es de fecha posterior, pero esto no impide que ahora apreciemos que siguió un criterio contrario al de esta Sala.

2º La sentencia impugnada renuncia al control judicial de la certeza de los hechos determinantes del cese, luego contradice también nuestra sentencia 723/2021. No cabe, por tanto, prescindir de los hechos y atender sólo a que se invoque la pérdida de confianza pues con tal parecer se obvia el sentido, fin y alcance de la confianza que informa el sistema de libre designación como modo de provisión de destinos profesionales, no de puestos de mera confianza subjetiva.

2. Por razón de lo expuesto se casa y anula la sentencia y, resolviendo esta Sala la controversia ya como tribunal de apelación, desestimamos el recurso de apelación que interpuso la Abogacía del Estado en razón de cinco motivos y en el que no atacó la valoración de la prueba hecha en la instancia dentro de los márgenes admisibles en apelación. De esos cinco motivos rechazamos ya el primero y el quinto. El primero porque sostiene que no es aplicable a la Guardia Civil el régimen de control del cese en destinos de libre designación; y el quinto porque no se trata de sustituir judicialmente la libre apreciación que integra el juicio sobre la pérdida de idoneidad -de confianza- para el cargo, sino enjuiciarlo cuando se prueba la falta del presupuesto de hecho en que se apoya.

3. En cuanto al resto de los motivos de la apelación rechazamos el segundo, esto es, la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva. Basta estar a los Fundamentos de Derecho Duodécimo y Decimotercero para deducir que la sentencia de instancia llega a la conclusión a la que llega tras valorar, ante todo, la testifical del Teniente General don Marcelino, Director Adjunto Operativo de la Guardia Civil, a lo que añade la prueba documental que cita. Esa valoración le permite rechazar que el demandante no informase a sus superiores, de lo que se desprende que lo que dijo al ejercer su derecho «a la última palabra» en la vista celebrada ante el Juzgado Central ex artículo 78.19 de la LJCA no fue innovador ni contradictorio ni, añadimos, determinante.

4. También rechazamos la infracción de los requisitos que como carga procesal debe asumir quien invoque la desviación de poder. Tal desviación la alegó el demandante, cierto, pero la sentencia no estimó la demanda por apreciar tal desviación, sino porque el cese, aun siendo discrecional, se basaba en razones distintas de las aducidas para justificarlo, lo que dedujo tras valorar la prueba practicada.

5. Invocó también en su apelación la Abogacía del Estado la infracción del régimen jurídico de la Policía Judicial sobre lo que cabe decir:

1º Si bien en lo orgánico la Policía Judicial está encuadrada en la Administración, el artículo 126 de la Constitución la sitúa bajo la dependencia de los jueces y tribunales y del Ministerio Fiscal en las funciones de averiguación de delitos como garantía de la independencia y eficacia de la Justicia, de forma que lo ventilado en este litigio alcanza también a la comprensión de esa garantía.

2º En este caso, la UOPJ estaba a las órdenes de la Magistrada que dirigía la instrucción sin que sea admisible interferencia gubernativa y menos si la Magistrada había ordenado absoluta reserva y que sólo se le informase a ella. Por lo tanto, si a las reservas propias de toda instrucción más las deducibles del artículo 15 del Real Decreto 769/1987, antes citado, se añade la orden expresa de la Magistrada de absoluta reserva, no cabe cesara quien no formaba parte de esa Unidad y pretextar para ello » no informar del desarrollo de investigaciones y actuaciones de la Guardia Civil en el marco operativo y de Policía Judicial con fines de conocimiento».

6. Sobre la razón que dio la Administración para justificar el cese conviene añadir esto:

1º Tal razón es confusa, tanto que también así la califica la sentencia de apelación; es, además, redundante pues si se esperaba del recurrente que informase es obvio que era con «con fines de conocimiento», es decir, para conocer algo que se desconocía y que apareció en la prensa.

2º Es contraria a la función de la Policía Judicial pues lo que desconocían los órganos superiores del Ministerio del Interior y sobre lo que se dice que no informó el recurrente, eran las «investigaciones y actuaciones» de la UOPJ, lo que estaba expresamente prohibido por la Magistrada que dirigía la investigación.

3º La causa invocada es ajena a una inidoneidad sobrevenida para el cargo, como lo prueba que la iniciativa de cese no procediera de los mandos y no responde a una valoración negativa de la profesionalidad e idoneidad del recurrente lo que, dicho sea de paso, la sentencia de apelación no cuestiona.

4º Y, en fin, al resolver en alzada se quiso enderezar la justificación del cese lo que lleva a que la sentencia de instancia rechace lo razonado pues era incoherente. Tuvo así como hecho probado no sólo que el recurrente informó hasta donde pudo y en repetidas veces, sino que la filtración no fue la causa del cese sino -añade la sentencia- su detonante; es más -añadimos ahora- en alzada no se justifica el cese por la tardanza en informar de la filtración ni por no haberla evitado o investigado.

7. En consecuencia la desestimación del recurso de apelación implica que se confirme el fallo de la sentencia apelada en su totalidad pues, ante la hipótesis de anularse el cese del recurrente, la Abogacía del Estado no planteó en ninguno de sus recursos -apelación y casación- pretensión subsidiaria alguna respecto de la estimación plena de la demanda.