STS 24 de julio de 2023, Nº Recurso: 162/2021
Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy

“TERCERO. Los vicios formales denunciados en la demanda. La evaluación ambiental.

Ya hemos puesto de manifiesto la incongruencia que comporta el orden de las pretensiones que se accionan por los recurrentes. Esa prelación debe ser alterada en el examen que se debe hacer en esta sentencia, porque, aun aceptando que se acogiese la pretensión principal de nulidad parcial, deberíamos proceder al examen de la invocada nulidad total del Plan (Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, PNIEC 2021-2030), como ya antes se dijo. Sentado lo anterior, debemos examinar, en primer lugar, la pretensión subsidiaria que, además, está referida a la denuncia de defectos formales en la tramitación del Plan y, en pura lógica procesal, estas cuestiones formales son de examen preferente.

En esa labor debemos recordar que, a juicio de la defensa de los recurrentes, en la tramitación del Plan se han omitido trámites procedimentales o se han realizado con deficiencias que comportan, a juicio de la defensa de los recurrentes, la nulidad de todo el PNIEC. Ese debate se centra en dos cuestiones muy concretas, la deficiente evaluación ambiental y la omisión del trámite de participación ciudadana exigibles en la aprobación de Planes de esta naturaleza. Centrándonos ahora en los reproches que se hacen a la evaluación ambiental a que fue sometido el Plan, se cuestionan dos concretas deficiencias en su tramitación, de una parte, que solo se ha contemplado como alternativa la reducción de las emisiones de 23 %, sin examinar otras posibilidades de reducción; de otra, que el momento en que se sometió el Plan a la evaluación ambiental fue posdatado, porque no se hace en los momentos iniciales de tramitación del Plan, sino en un momento avanzado, incluso cuando el Plan había sido examinado por la Comisión Europea. Es decir, lo que se cuestiona es la omisión de la evaluación ambiental del Plan, sino que ésta se realizó con irregularidades que vician la aprobación de nulidad, única modalidad de ineficacia de las normas reglamentarias.

En relación con la primera de las mencionadas cuestiones, se sostiene por los recurrentes que, partiendo de la relevancia de la evaluación ambiental, conforme a la normativa y jurisprudencia, tanto europea como nacional –de la que se deja cita concreta–, es lo cierto que el Estudio Ambiental Estratégico (EAE) que se solicitó y se emitió debió contemplar «otros objetivos de mitigación, más o menos ambiciosos, con mayores objetivos de ahorro energético, mayor o menos potencia instalada renovable, etc. Las posibilidades, a priori, se ofrecen como infinitas… el PNIEC sólo contempla dos alternativas, la Alternativa 0 o «E0 Escenario Tendencial» y la alternativa «E1 Escenario Objetivo». Única y exclusivamente. (178)… no se ha producido un estudio de alternativas de planeamiento y, así, no se ha descrito, planteado, expuesto, ni considerado un objetivo de mitigación (‘objetivo nuclear’) diferente del 23% alternativo.»

Por lo que se refiere a la fase del procedimiento en que se procedió a la evaluación ambiental, se reprocha a la aprobación del PNIEC que «tuvo lugar en un estadio no inicial del proceso de toma de decisiones «cuando todas las opciones estén abiertas», como exige la normativa de aplicación, sino cuando el contenido decisional más relevante del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima estaba no ya decidido, sino incluso validado por la Comisión Europea… tuvo lugar en un momento postrero, en el que ya no puede pensar que «todas las opciones están abiertas», sino cuando ya el Gobierno de la Nación había configurado las líneas maestras y las principales decisiones del PNIEC: objetivo de mitigación…» y en ese sentido se termina por reprochar a la tramitación del Plan que no se ha justificado la integración del trámite ambiental con el proceso de toma de decisiones para dicha aprobación. Se opone por el Abogado del Estado a los mencionados argumentos que, en todo caso, las pretendidas deficiencias que se denuncian en la demanda no tienen relevancia suficiente para provocar la nulidad del Plan; ello sin perjuicio de que la tramitación venía exigida de manera apremiante por el ya mencionado Reglamento comunitario de 2018, al que ya se hizo referencia, dando lugar a la tramitación con cierta urgencia, pero sin pérdida de la finalidad de la evaluación ambiental, por lo que no puede estimarse la suplicada nulidad del Plan.

Suscitado el debate en la forma expuesta y a raíz de lo que se opone por la defensa de la Administración, es obligado, al referirnos con carácter previo a los defectos formales como causa de nulidad de las disposiciones reglamentarias, porque, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (por todas, sentencia 414/2022, de 4 de abril, dictada en el recurso 300/2020; ECLI:ES:TS:2022:1365, con abundante cita), para que los defectos formales puedan tener relevancia a los efectos de ocasionar la nulidad de una norma reglamentaria, deben ser de tal entidad que permitan concluir que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ha ejercitado con una clara vulneración de las exigencias que impone un precepto de rango superior, que es el presupuesto de nulidad del artículo 47-2º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, preceptos que en el caso de autos vendrían referidos a la Evaluación Ambiental Estratégica (en adelante, EAE) a que fue sometido el PNIEC, conforme a la regulación que se establece en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (en adelante, LEA).

Más concretamente, los reproches de la demanda se centra en el EAE que se emitió en el procedimiento, que es al que se refieren las deficiencias denunciadas, en el bien entendido de que esas críticas, como se ha visto, no desconocen que dicho EAE se emitió con el contenido que consta en el expediente. Referido, pues, el debate al ámbito estrictamente formal, ya hemos declarado que para que en tales supuestos se pueda ver afectada la legalidad de las disposiciones reglamentarias, se requiere que el defecto apreciado tenga relevancia para el contenido material de la norma. Y así, se declara en la sentencia antes reseñada que «los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo que el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación… desde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (…), y que los trámites ahí contemplados constituyen límites formales de dicha potestad y habilitan para el control judicial de su ejercicio.»

Partiendo de esa premisa al interpretar los defectos formales desde una óptica sustancialista y no meramente formalista, hemos declarado:

«Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad… es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental. «… Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos…, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria…» En ese sentido hemos declarado en nuestra sentencia 1227/2020, de 30 de septiembre, dictada en el recurso 36/2019 (ECLI:ES:TS:2020:2988) las siguientes condiciones en relación con la posibilidad de apreciar vicios de nulidad de las disposiciones generales: «1º Que el procedimiento de elaboración tiene por finalidad garantizar la oportunidad, acierto y legalidad de la norma que se elabora, así como su oportunidad (cf. artículos 26.1 de la Ley 50/1997 y 129 de la Ley 133/2015). Como procedimiento especial responde a la idea de administración participativa y para garantizar esos objetivos regula diversos momentos en los que se recaba el parecer ciudadano, en general o a través de organizaciones representativas, más entidades afectadas y administraciones; además se recaban aquellos informes que sean preceptivos por serlo con carácter general o por exigirlos normas sectoriales. 2º La jurisprudencia ha declarado el rigor exigible en el cumplimiento de los trámites de ese procedimiento pues se ventila la promulgación de normas que integran el ordenamiento jurídico, que se insertan en el sistema de fuentes, luego tienen una eficacia general y vigencia indefinida, de ahí que las ilegalidades reglamentarias tanto sustantivas como procedimentales sean causa de nulidad de pleno derecho (artículo 47.2 de la Ley 39/2015). Ahora bien, no cabe olvidar que esa misma jurisprudencia sostiene una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales para, evitando caer en el puro formalismo, atender más a la finalidad a la que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate (vgr. sentencia de la Sección Cuarta, de 13 de septiembre de 1996, recurso de casación 7198/1991). 3º La especialidad de ese procedimiento, aparte de sus diferencias estructurales respecto del procedimiento que finaliza con una resolución, lleva a modular el alcance de exigencias ordinarias como pueden ser, por ejemplo, la motivación, la idea de indefensión o respecto de la potestad ejercitada, el alcance de la discrecionalidad administrativa. Más intensa es, en cambio, la exigencia en este procedimiento de principios como el de trasparencia, seguridad, eficiencia o la exigencia de principios propios como es el de buena regulación (cf. artículo 129 Ley 39/2015). 4º También tiene declarado la jurisprudencia que a lo largo del procedimiento de elaboración de un reglamento -precisamente por ese principio participativo que lo informa- es frecuente que vaya cambiando la redacción del texto proyectado. Esto es normal, pero al no aplicarse el principio contradictorio la regla general es que no es exigible reiniciar una y otra vez los trámites de audiencia, información o recabar informes a medida que en ese proceso de elaboración va cambiándose el proyecto que se gesta. 5º Esta regla general tiene como excepción aquellos casos en que los que en una nueva versión del proyecto se introducen cambios sustanciales, que afectan a los aspectos nucleares de lo proyectado (cf. sentencias de esta Sala, Sección Sexta, de 23 de enero de 2013, recurso contencioso-administrativo 589/201121; de la Sección Tercera de 21 de febrero de 2014, recurso de casación 954/2012; dos sentencias de la Sección Cuarta, ambas de 19 de mayo de 2015,recursos contenciosoadministrativos 534 y 626/2012 o la sentencia de la Sección Tercera 1253/2018, de 17 de julio, recurso contencioso-administrativo 400/2017, entre otras).» Pues bien, teniendo en cuenta esas prevenciones no considera este Tribunal que en el caso de autos pueda estimarse que el PNIEC adolezca de vicios de nulidad de pleno derecho que se han delimitado en este fundamento. En efecto, con relación al momento en que se emitió el Estudio, una vez avanzada la tramitación, es lo cierto que se emitió antes de la aprobación del Plan y nada habría impedido considerar la información que le es propia, conforme a lo establecido en el artículo 20 de la LEA, por lo que no puede considerarse como una irregularidad con entidad suficiente para comportar la nulidad suplicada. Y en cuanto a que no se considerasen otras opciones que la reducción de emisiones de GEI que la propuesta por el Plan, debe tenerse en cuenta que la evaluación ambiental, conforme a la Ley citada, lo es del Plan que se pretende aprobar por el órgano sustantivo y no sobre las opciones más o menos previsibles de otro tipo de planificación que fuera deseable por el órgano ambiental. Optar por una reducción de tales emisiones diferente de la que se establecía en el Plan proyectado supondría que es el órgano ambiental el que se arroga potestades del órgano sustantivo. En suma, es cierto que el EAE deberá contener las circunstancias del Plan que se pretende aprobar y facilitar la información que sobre ese objeto sea más oportuna desde el punto de vista medioambiental, pero no controlar la potestad planificadora en cuanto a su objeto.

El Estudio podrá proponer otras medidas para alcanzar ese porcentaje de emisión, pero alterar dicho porcentaje era desnaturalizar la finalidad del informe porque era alterar el objeto de evaluación, sin perjuicio de haber podido realizar las consideraciones que se estimaran pertinentes (artículo 41 de la Ley), sin perjuicio de que el objeto del Plan sometido a evaluación, con determinaciones ciertamente generales y con incidencia en la casi totalidad de la actividad administrativa, obligaba a una evaluación ciertamente genérica. Y, finalmente, en cuanto a la integración del EAE en las definitivas determinaciones del Plan aprobado, nada consta que requiriese una específica mención a la vista del contenido del Estudio sobre la propuesta inicial y, a la postre, ninguna conclusión se extrae por los demandantes que no sea el mero aspecto formal de la pretendida irregularidad, al igual que de las restantes cuestiones antes examinadas, lo que obliga al rechazo de la causa de nulidad”.