STS 5 de diciembre de 2024, Recurso casación 7459/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano
FUNDAMENTOS DE DERECHO:
PRIMERO.- Objeto del recurso y sus antecedentes.
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Para una mejor comprensión del pleito, conviene traer a colación algunos de sus antecedentes, reflejados en la primera de las sentencias dictadas.
El Ayuntamiento de Tarragona el día 28 de abril de 2017 realizó una inspección de obras en el camping del que es titular la recurrente. Durante su práctica se observó que en el extremo oeste del camping «Las Palmeras» se estaban efectuando trabajos de movimientos de tierras, instalaciones subterráneas, plantaciones de palmeras y suministros a la zona de acampada existente. También se estaban instalando remolques blancos habitables (los denominados mobile-homes). A raíz de esa inspección, la entidad Agrocamping solicitó al Ayuntamiento, en fecha de 29 de mayo de 2017, la legalización de las obras consistentes en trabajos de movimientos de tierras, instalaciones subterráneas de acometidas, recogida de aguas residuales, para dotar de servicios y suministro la zona de acampada existente, distinguiendo entre estas instalaciones y los elementos de acampada que en ellas se sitúan. Para las primeras entendía que era necesaria la obtención de licencia, no así para las segundas, al tratarse de elementos móviles o semi-móviles, es decir, de unidades de acampada que no precisaban de licencia singular al quedar amparadas por la licencia de actividad existente.
SEGUNDO.- La cuestión casacional reflejada en el auto de admisión.
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Precisó este Auto como cuestiones sobre las que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las siguientes:
a) Determinar la naturaleza de las denominadas «mobile home» o casas móviles en cuanto a la exigibilidad de licencia urbanística por uso del suelo, y
b) Determinar si la licencia de actividad de camping ampara también la instalación de las casas móviles o «mobile home».
En este Auto se identificaban como normas que, en principio, deben ser objeto de interpretación las siguientes: artículo 11.3 y 4.c) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en relación con el Anexo II del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos.
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QUINTO.- Sobre la naturaleza de las denominadas «mobile-home» o casas móviles en cuanto a la exigibilidad de licencia urbanística por uso de suelo. Respuesta a las cuestiones casacionales.
Es esta la primera cuestión por la que nos interpela el Auto de Admisión de este recurso de casación.
Para abordarla, conviene traer a colación el primer documento que obra en el expediente administrativo y que nos sirve como punto de partida para dar respuesta a lo que se nos pregunta.
Ese documento -folio 1 del expediente-, fechado el 20 de octubre de 2013, es un escrito que Agrocamping, SL dirige al Alcalde del Ayuntamiento de Tarragona solicitando información sobre la posibilidad de instalar «mobile-homes» y bungalows en el camping Las Palmeras. El interés del documento reside en la justificación de la consulta que realiza, que dice así:
«Que la evolución del mercado en el negocio de camping, demanda, cada vez más, la transformación de esos negocios en instalaciones tipo «resort» dotando a las parcelas de los servicios de agua, electricidad y desagüe para colocar sobre ellas, mobil-homes y bungalows, hallándose mi representada interesada en la compra y posterior instalación de mobil-homes».
Partiendo de esa premisa, interesa del Ayuntamiento si existe algún obstáculo para instalar en el camping Las Palmeras dichas «mobile-homes» en la zona de servidumbre de protección.
La respuesta que obtuvo del Arquitecto Municipal fue recordarle lo establecido en el artículo 364 de las Normas Urbanísticas, que no admitía construcciones ni instalaciones destinadas a campings en suelo no urbanizable sin la tramitación previa de un Plan especial urbanístico y que las existentes con anterioridad se consideran en situación de fuera de ordenación, pudiéndose autorizar reparaciones exigidas para la salud pública, la seguridad de las personas o la buena conservación.
Este antecedente desvirtúa en gran medida el posicionamiento de la parte sobre la cuestión de interés casacional. A lo largo de la prolija exposición y argumentación de su escrito de interposición trata de justificar que las «mobile-homes» son equiparables a los remolques cuya finalidad es ser trasladados de un lugar a otro, por lo que su «colocación» provisional sobre un suelo determinado no constituye uso de suelo desde la perspectiva urbanística con la obligada consecuencia de obtener la licencia correspondiente.
La voluntad explicitada de la parte es transformar su negocio de camping en una instalación tipo «resort» dotando a las parcelas de los servicios de agua, electricidad y desagüe para colocar sobre ellas, «mobile-homes» y bungalows.
Resort, según nos enseña la Real Academia Española, es una palabra que procede del inglés que significa complejo hotelero, de manera que la transformación pretendida con la colocación de las «mobile-homes» en unos terrenos existentes en suelo no urbanizable a los que, tras las correspondientes obras, se las ha dotado de los servicios de agua, electricidad y desagüe, implica un uso del suelo que exige autorización urbanística en los términos indicados en el artículo 11.3 y 4.c) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, sin que en ningún caso dicha transformación pueda quedar amparada, como pretende la parte recurrente, en la licencia de actividad obtenida para un camping.
Bastaría lo señalado para dar respuesta a la cuestión casacional en lo que se refiere al caso concreto que juzgamos, con confirmación de las resoluciones dictadas en la instancia, pero la cuestión por la que se nos interpela es más general y abstracta, ya que viene referida a la determinación de la naturaleza de las «mobile-homes» a los efectos de ser exigible con carácter general la obtención de licencia urbanística cuando se colocan o instalan en un determinado terreno, ya que se da la circunstancia de que en estas construcciones se une en una sola cosa elementos que son propios de los vehículos, como es la aptitud para la movilidad, junto a otros elementos que son propios de las viviendas en la medida en que permiten habitar en ellas de forma permanente o temporal.
Para la delimitación podemos utilizar diversos criterios.
El primero, el del significado gramatical de la palabra «mobile-homes». En nuestra lengua castellana carece de un significado propio, ya que no ha sido incorporada como anglicismo al diccionario de la RAE, ni aparece reflejada tampoco en los diccionarios del Español Jurídico o del Panhispánico del Español Jurídico. En ninguno de ellos se encuentra una definición. Si la búsqueda la realizamos en un diccionario inglés-español, atendido el origen de la palabra, la traducción que nos aparece en un diccionario ampliamente utilizado, como es «WordReference.com», es muy sencilla: «casa rodante» o «casa móvil», sin mayores precisiones. No nos sirve, por tanto, esta definición por lo limitado de su alcance.
Si buceamos en la legislación española, tampoco aparece recogida esta expresión en ningún texto legal.
La parte recurrente quiere asimilarlas a los remolques tal como aparecen definidos en el Anexo II del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos. Quiere hacer con ello prevalecer la condición de vehículo sobre la de vivienda de las «mobile-home», más próxima, a su parecer, a la roulotte o autocaravana que a la casa prefabricada.
Veamos esta argumentación.
En el Anexo II de Reglamento General de Vehículos se recoge, en su apartado A diversas definiciones. La primera que se recoge es la de Vehículo,que aparece definido como «aparato apto para circular por las vías o terrenos a que se refiere el artículo 2 de la Ley sobre Tráfico, circulación de vehículos a Motor y Seguridad Vial», en tanto que remolquees el «vehículo no autopropulsado diseñado y concebido para ser remolcado por un vehículo de motor».
Por lo que respecta a la casa prefabricada, según común conocimiento, es aquella vivienda que se construye total o parcialmente en una fábrica antes de ser trasladada a su ubicación definitiva. Es decir, la casa prefabricada goza de la característica de la movilidad, ya que se construye en lugar distinto a aquel en el que se instala.
Pues bien, partiendo de las descripciones anteriores hemos de ver a cuál de estas categorías debe asimilarse las «mobile-home» -si al vehículo-remolque o a la vivienda prefabricada- y para ello debemos tener en cuenta el destino preferente de este tipo de construcciones, aquello para lo que principalmente han sido concebidas y proyectadas. Llegados a este punto no ofrece duda a la Sala que no es correcta su asimilación a los remolques, pues el diseño de las «mobile-homes» es incompatible con su utilización habitual como vehículo remolcable, aunque puntualmente puedan serlo, ya que han sido ideadas y creadas para proporcionar casa, hogar, a una persona o grupo de personas, bien de forma temporal o bien de forma permanente, sin perjuicio de que conserven una vez instaladas ciertas aptitudes para la movilidad, por lo que hemos de concluir que su asimilación debe hacerse con la casa prefabricada y no con el remolque.
En el fundamento quinto de la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Tarragona, que antes hemos reproducido parcialmente, aborda esta cuestión en el fundamento quinto en el que analiza certeramente esta cuestión al examinar las características de los «mobile-home» y «bungalows» que singularmente están emplazados en el camping Las Palmeras, a los que considera verdaderas casas prefabricadas que, aunque sean transportables, han sido concebidas para permanecer establemente ancladas en una u otra parcela. Añade que hay unos anclajes metálicos regulables en altura que se apoyan sobre adoquines para afianzarse sobre el terreno lo que evidencia la fijeza de la instalación en el camping donde los módulos se alojan y la transformación de la parcela donde van a estar aposentados, de manera que, aun siendo móvil, se halla por sus características y acondicionamiento destinados a permanecer fijos en el terreno, al objeto de proporcionar a sus usuarios un alojamiento estable, aun cuando no sea continuado. Por ello, concluye que la simplicidad con la que la «mobile-home» se compra, se traslada y se coloca, contrariamente a lo sostenido por la recurrente invalida el uso que se hace del mismo.
Si la asimilación que hemos de hacer es a la casa prefabricada ninguna duda ofrece la exigencia de autorización administrativa, conforme con la legislación de ordenación territorial y urbanística, pues así se desprende del artículo 11.4.c) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que impone dicha autorización para la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.
No altera la anterior conclusión la Norma UNE-EN 1647, invocada por la parte, ya que esta norma, que no es propiamente jurídica, se limita a describir las características de las que han de estar dotadas las «mobile-homes» para ser consideradas habitables, pero sin hacer referencia alguna a las repercusiones urbanísticas de su instalación o a su necesaria conexión a la red de desagües y del suministro de agua y electricidad, conexiones necesarias para el uso al que están destinadas.
Y lo mismo puede afirmarse en relación con la cita del Reglamento General de Vehículos, cuyo Anexo II se limita a definir los tipos de vehículos sin que ello puede tener ninguna relevancia urbanística. Además, como hemos señalado anteriormente, la equiparación de las «mobile-homes» a los remolques no es correcta.
Dando respuesta a las cuestiones casacionales, podemos afirmar que la naturaleza de las denominadas «mobile-home» o casas móviles es asimilable a las casas prefabricadas desde la perspectiva de la exigibilidad de la licencia urbanística por uso de suelo, siendo de aplicación el artículo 11.4.c) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
En definitiva, serán las normas urbanísticas aplicables en cada caso las que legitimen la instalación de las casas móviles en un camping, sin que pueda quedar amparada dicha instalación en la licencia de actividad que se haya podido obtener previamente ya que esta licencia, como certeramente señala el Ayuntamiento de Tarragona, no tiene por función realizar el control urbanístico de los usos del suelo, sino procurar que la actividad se desarrolle sin causar molestias o perjuicios a su entorno.
Sentado lo anterior, es claro que ninguna infracción se produce de la Directiva de Servicios o de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, pues estas normas son aplicables a los requisitos que afecten al acceso a una actividad o a su ejercicio pero no a los requisitos que derivan de las normas de ordenación del territorio y urbanismo, en la medida en que estas no regulan o no afectan específicamente a la actividad del servicio aunque tengan que ser respetadas por los prestadores del servicio en el ejercicio de su actividad económica.
Es más, el considerando 56 de la Directiva, citando la autoridad del Tribunal de Justicia, expresamente señala que la protección del entorno urbano constituye una razón imperiosa de interés general que permite justificar la aplicación de regímenes de autorización y otras restricciones.
Tampoco es contraria la exigencia de licencia urbanística, cuando resulta procedente, a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, pues se justifica, como antes hemos indicado, en una razón imperiosa de interés general como es la protección del medio ambiente y el entorno urbano ( artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).